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JURISPRUDENCE DE LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES EN MATIÈRE DE DROITS DE L’HOMME


OLIVIER COTTE

TPICE, 23 novembre 2004, Turco c. Conseil, T-84/03

et

TPICE, 30 novembre 2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH c. Commission, T-168/02

Mots clés :Accès aux documents, exception, avis juridiques, règle de l’auteur

Dans la période sous examen, le Tribunal de première instance a été amené à se prononcer dans deux affaires portant sur des refus d’accès à certains documents détenus par une institution communautaire et, en conséquence, à interpréter le règlement n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JOCE L 145 p. 43).

Dans l’affaire T-84/03, M. Turco avait demandé l’accès aux documents qui étaient à l’ordre du jour d’une réunion du Conseil « Justice et affaires intérieures ». Parmi ceux-ci, se trouvait un avis du service juridique sur une proposition de directive fixant des standards minimaux pour la réception des demandeurs d’asile dans les États membres. Le Conseil lui refusa l’accès à ce document en considérant que sa divulgation porterait atteinte à la protection des avis juridiques internes prévue à l’article 4 paragraphe 2 du règlement n° 1049/2001 et qu’il n’existait pas d’intérêt public prépondérant pouvant justifier sa communication. M. Turco saisit le Tribunal pour contester cette décision. Dans son arrêt, la juridiction communautaire commence par rejeter l’interprétation de l’article 4 §2 faite par le requérant : selon cette dTPICE, 23 novembre 2004, Turco c. Conseil, T-84/03 isposition, « les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection [...] des procédures juridictionnelles et des avis juridiques [...] à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé ». Selon le requérant, seuls les avis émis dans le cadre de procédures juridictionnelles sont protégés par cette disposition : dès lors en sont exclus les avis relatifs à des projets législatifs.

La juridiction considère en revanche, et à juste titre, que la protection de cet article est accordée de manière distincte aux procédures juridictionnelles et aux avis juridiques. Elle souligne d’ailleurs que la mention des avis juridiques n’existait pas dans les textes antérieurs au règlement et que, par conséquent, il existe bien une volonté du législateur de consacrer cette exception.

Le deuxième grief du requérant portait sur le fait que le Conseil n’avait pas examiné le contenu de l’avis en cause pour savoir s’il pouvait être divulgué, au motif que les avis juridiques sont par nature confidentiels. Le Tribunal rappelle que les exceptions au droit d’accès aux documents doivent s’interpréter strictement (§71) et que, par conséquent, le Conseil se doit d’examiner si l’avis, au regard de son contenu, peut être divulgué. En l’espèce, le Tribunal va se fonder sur le fait que le Conseil a accepté de communiquer le paragraphe introductif de l’avis qui indique l’objet de celui-ci pour démontrer que cette institution a bien examiné le contenu du document avant de se prononcer sur la demande d’accès. Cet argument ne convainc guère : la simple divulgation de l’objet de l’avis ne peut indiquer selon nous que le Conseil a procédé à un examen approfondi de celui-ci pour savoir si un accès partiel pouvait être accordé. Le Tribunal reprend ensuite les arguments avancés par le Conseil : la communication de cet avis aurait pour conséquence de rendre publiques les discussions sur la question de la compétence communautaire et pourrait « laisser planer un doute sur la légalité de l’acte législatif en cause » (§78). Le Conseil n’a donc pas, selon le Tribunal, commis d’erreur d’appréciation.

Sur le troisième point avancé par le requérant, l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document demandé, le Tribunal énonce que cet intérêt doit être distinct des principes qui sous-tendent le règlement n° 1049/2001 ou, qu’à tout le moins, il soit d’une importance telle qu’il dépasse le besoin de protection du document. Or, en l’espèce, le requérant se contente d’invoquer les principes de transparence, d’ouverture et de démocratie ou de participation des citoyens au processus décisionnel, principes qui sont mis en œuvre par ledit règlement, et n’invoque pas d’autre intérêt public supérieur. Sa demande ne pouvait donc être que rejetée. Dans l’affaire T-168/02, une association oeuvrant pour la protection de la nature souhaitait obtenir l’accès à des documents concernant le déclassement d’une zone protégée en Allemagne. A la demande des autorités de ce pays, la Commission a refusé, sur le fondement de l’article 4 §5 du règlement (CE) n° 1049/2001, l’accès aux documents qu’elle détenait et qui avaient pour auteurs les autorités allemandes. Cette disposition prévoit qu’« un État membre peut demander à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci ». Le requérant conteste l’interprétation de la Commission selon laquelle elle serait obligée de suivre la demande de refus d’accès formulée par les autorités nationales.

Le Tribunal rappelle de manière préliminaire la différence existant entre le règlement et les dispositions antérieures : si, auparavant, celui qui souhaitait avoir accès aux documents en possession d’une institution communautaire mais dont l’auteur était un Etat devait s’adresser directement aux autorités de ce dernier, il n’en va plus de même depuis l’entrée en vigueur du règlement. Désormais, il revient à l’institution communautaire d’accorder ou de refuser l’accès à l’ensemble des documents en sa possession.

Toutefois, les Etats membres conservent une possibilité de s’opposer à la divulgation des documents dont ils sont les auteurs en présentant une demande en vertu de l’article 4 §5 du règlement. Le Tribunal fait une juste application du texte en jugeant que cette demande s’impose à l’institution : l’article 4 §5 évoque en effet l’obligation d’obtenir « l’accord préalable » de l’Etat concerné. Le Tribunal précise même que l’Etat n’a pas à motiver sa demande et que la Commission n’a pas à examiner son bien-fondé (§59). Dans ce cas, l’accès au document en question se fera conformément aux législations nationales. En revanche, si l’Etat ne présente pas de demande en vertu de cette disposition, l’institution retrouve sa liberté d’apprécier si le document doit être divulgué ou non, au vu des exceptions au droit d’accès prévues à l’article 4 §§1 et 2.

Cette situation privilégiée des Etats, qui les différencie des simples tiers uniquement consultés par l’institution, résulte de la volonté de ne pas porter atteinte aux législations nationales en matière d’accès aux documents : en effet, il ne doit pas exister deux standards différents pour l’accès aux documents d’un Etat, selon que ceux-ci sont détenus par lui ou par une institution communautaire. La juxtaposition de ces deux affaires est révélatrice de la ligne de partage qui existe entre les Etats membres en ce qui concerne la législation sur l’accès aux documents : en effet, dans les deux cas, les requérants sont soutenus par des Etats de l’Europe continentale du Nord (Suède et Danemark dans les deux cas, Pays-Bas, Finlande) et le Royaume-Uni est intervenu à chaque fois au soutien de l’institution communautaire. Nous n’avons aucun mal à voir d’où vient l’objectif de transparence !


TPICE, 5 octobre 2004, Sanders et autres c. Commission, T-45/01

et

Eagle et autres c. Commission, T-144/02

Mots clés : Délai raisonnable, prescription, responsabilité

Les cent huit requérants dans ces deux affaires ont travaillé pour l’entreprise commune JET créée en vertu de l’article 49 du Traité instituant une Communauté européenne de l’énergie atomique et qui a cessé d’exister à la fin de l’année 1999. Ils ont eu le statut de salariés d’entreprises prestataires de main d’œuvre et étaient mis à la disposition de JET par ces entreprises. Ils ont cependant pensé que, en vertu des statuts de l’entreprise JET, ils auraient dû être employés en tant qu’agents temporaires des Communautés, et non en tant que salariés d’une entreprise tierce. Ils ont donc cherché à obtenir auprès de la Commission une indemnisation pour compenser la différence de traitement entre ce qu’ils ont effectivement perçu et ce qu’ils auraient prétendument dû toucher. La Commission n’a pas répondu à leur demande. Suite à un recours gracieux auprès de la Commission, il leur a été notifié un refus explicite.

Ils demandent donc au Tribunal l’annulation de ce refus. La juridiction énonce dans son arrêt qu’elle se considère également saisie de la demande faisant grief, c’est-à-dire du refus d’indemnisation et qu’elle examinera le litige dans le cadre du contentieux relatif aux rapports de la Communauté à ses agents, ce dernier terme incluant ceux qui prétendent l’être ou l’avoir été. Se penchant d’abord sur la recevabilité de l’action engagée par les requérants, le Tribunal est amené à définir, en l’espèce, la notion de délai raisonnable. Le respect du délai raisonnable est une conséquence des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime. Il est une composante du principe de bonne administration. Ce principe s’impose également aux particuliers, lorsqu’ils formulent une demande en réparation d’un dommage causé par la Communauté, dans un souci de protection des finances communautaires contre des dommages dont le fait générateur est trop éloigné dans le temps. Ce souci de protection des deniers de la Communauté va conduire le Tribunal à fixer une limite à cette action contentieuse dont la juridiction souligne qu’elle est purement indemnitaire. Après avoir rappelé que l’appréciation de ce délai raisonnable doit être faite en fonction des circonstances propres à chaque espèce, la juridiction considère que, par analogie avec le délai de prescription prévu en matière de responsabilité non contractuelle par l’article 46 du Statut de la Cour, les plaignants disposaient, pour introduire une demande auprès de la Commission visant à remédier à leur situation qu’ils jugeaient inégalitaire, d’un délai qui ne pouvait dépasser cinq ans à compter du moment où ils ont eu connaissance de cette inégalité. Cette limite permet de trouver un juste équilibre entre les intérêts des particuliers et ceux de la Communauté. L’évènement que le Tribunal va prendre en compte comme point de départ du délai raisonnable est la signature, initiale ou de renouvellement, du contrat annuel de travail dans la limite du délai de cinq ans.

Sur le fond, c’est-à-dire l’engagement de la responsabilité de la Communauté, le Tribunal considère d’abord qu’il existe bien une faute caractérisée de la part de la Commission : non seulement cette dernière a employé les requérants par le biais d’entreprises tierces pour exercer des tâches essentielles à la mission du projet JET et équivalentes à celles occupées par des agents temporaires, ce qui constitue par conséquent un détournement de procédure, mais elle n’a, en outre, rien fait pour remédier à cette discrimination. En ce qui concerne la deuxième condition d’engagement de la responsabilité, à savoir le lien de causalité, le Tribunal rappelle qu’il faut, en principe, apporter la preuve « d’une relation directe et certaine de cause à effet entre la faute commise par l’institution communautaire et le préjudice invoqué » (§149).

Toutefois, dans le contentieux statutaire, comme c’est le cas ici, le caractère certain est vérifié dès lors que l’illégalité commise a privé l’intéressé d’une chance sérieuse d’être recruté : en effet, « l’incertitude théorique qui demeure quant à l’issue qu’aurait eu une procédure régulièrement conduite ne saurait faire obstacle à la réparation du préjudice matériel réel qu’a subi l’intéressé » (§150). Le Tribunal considère sur ce point que la mise en place de ce « système parallèle » de recrutement et la preuve que le travail accompli par les requérants était nécessaire à la réalisation du projet JET permettent d’établir le lien de causalité nécessaire. S’agissant de l’évaluation du préjudice, le Tribunal se contente, de manière classique, d’inviter les parties à parvenir à un accord au vu des critères et des principes qu’il indique pour calculer la différence de traitement subie.

 

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