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Conformité à la Convention de l’interdiction par la loi française du financement des partis politiques par des partis politiques étrangers


Hélène BRODIER


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CourEDH, Parti nationaliste basque - Organisation régionale d’Iparralde c. France, 7 juin 2007

Financement d’un parti politique, Association d’agrément, Parti politique étranger

-  Cette affaire soulève la question de la conventionalité de l’interdiction en droit français du financement des partis politiques par un parti politique étranger, et notamment du caractère « nécessaire dans une société démocratique » d’une telle interdiction. Cette interdiction qui affecte l’existence d’un parti souhaitant recevoir des fonds d’un parti politique étranger emporte-t-elle pour autant violation de la liberté d’association du parti ?

Les faits sont les suivants : le parti requérant est une association « loi 1901 » constituée dans le sud-ouest de la France afin de défendre et promouvoir le nationalisme basque, à l’instar du parti politique de droit espagnol du même nom. Afin de percevoir les contributions financières de ce dernier, le parti a dû constituer une association de financement, conformément à l’article 11 de la loi de 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. Mais sa demande d’agrément a été rejetée ainsi que son recours gracieux par la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CCFP), en raison de ce que la combinaison du cinquième alinéa de l’article 11­4 (interdiction des contributions et aides matérielles pour une association de financement de la part d’un État étranger ou d’une personne morale de droit étranger) et de l’article 11 de la loi permettait de conclure à l’interdiction pour un parti politique de recevoir des fonds d’un parti politique, personne morale de droit étranger. Le Conseil d’État a précisé à cet égard que si l’article 11­4 de la loi de 1988, tel que modifié en 1995, autorise le financement d’un parti politique par un autre parti ou groupement politique, cette disposition ne vise pas les partis politiques étrangers. Pour le juge administratif français, cette application du droit français est conforme aux restrictions prévues à l’article 10 § 2 de la CEDH, la défense de l’indépendance nationale de toute ingérence étrangère et de la souveraineté nationale se rattachant à la « défense de l’ordre public ». Le Conseil d’État a également rejeté toute violation du droit communautaire par la loi française : selon lui, le régime de financement des partis politiques n’a que peu d’incidence sur la liberté de circulation des capitaux entre États membres, et n’est pas non plus contraire à l’article 191 du traité instituant la Communauté (importance des partis politiques « en tant que facteur d’intégration au sein de l’Union »). L’affaire est intéressante en raison du contexte particulier dans lequel elle se situe : d’un côté, la lutte contre le financement illicite des partis politiques à laquelle le Conseil de l’Europe contribue par divers instruments (les « lignes directrices » « sur le financement des partis politiques » adoptées par la Commission de Venise en 2001, la Recommandation 1516(2001) de l’Assemblée parlementaire et la Recommandation Rec (2003) 4 du Comité des Ministres sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales), de l’autre, l’incitation au renforcement de la coopération entre les partis politiques au sein de l’Union européenne. Les arguments avancés par le Gouvernement et le parti requérant opposent aussi deux conceptions de la participation des partis à la vie politique : une conception nationale et souveraine d’un côté, une conception locale prenant appui sur le contexte européen de l’autre. La Cour accorde sa préférence à la première, en reconnaissant une certaine marge d’appréciation aux États en la matière.

Elle répond dans un premier temps favorablement à la question de savoir s’il existe une ingérence dans la capacité du parti requérant à mener son activité politique. Sur la légalité de l’ingérence, il ne fait pas de doute pour la Cour que l’interdiction du financement des partis politiques par des partis politiques étrangers est prévue par la loi de 1988 (article 11­4, alinéa 2). La question de la prévisibilité du refus de constitution de l’association de financement est en revanche plus problématique, car la loi ne prévoit aucun contrôle préventif quant aux demandes d’agrément de celles-ci. Dès lors, le refus opposé au requérant a été motivé par l’application a priori d’une disposition de la loi qui ne peut jouer qu’une fois l’agrément accordé. Le Conseil d’État avait soutenu que les clauses de retrait de l’agrément lient également la CCFP au moment où elle décide de l’accorder ; la Cour se range à cette interprétation. Quant au but légitime, elle accepte d’élargir la notion de « défense de l’ordre » pour y inclure la défense de l’ordre institutionnel. Si elle précise que la version anglaise de l’alinéa 2 de l’article 11 de la Convention ne permet pas une telle lecture (le « prevention of disorder » du texte anglais « se rapport [a] nt essentiellement à la prévention des troubles à la paix civile »), la Cour ne s’en formalise pas outre mesure.

Sur le terrain de l’analyse de la « nécessité dans une société démocratique » du refus opposé au requérant par le CCFP, la Cour commence par souligner, à l’instar de la Commission de Venise dans l’avis joint à cet arrêt, l’importance d’« assurer la transparence financière de la vie politique ». Mais s’il peut être souhaitable de « limiter, interdire ou réglementer d’une manière ou d’une autre les dons de sources étrangères », ainsi que le Comité des Ministres y appelle dans sa Recommandation Rec (2003) 4, l’inclusion des fonds de partis politiques étrangers est néanmoins plus débattue... La Cour s’interroge à cet égard sur la légitimité de l’invocation par le Conseil d’État de la préservation de la souveraineté nationale pour justifier la prohibition du financement des partis politiques par des partis politiques non français. Elle questionne alors la pertinence de la loi française au regard des lignes directrices de la Commission de Venise qui ne précisent rien quant à la nécessité de la prohibition du financement par les partis politiques étrangers. Mais eu égard à la nature éminemment politique de cette question, la Cour admet que la réglementation du financement des partis politiques nationaux par des partis étrangers relève de la marge d’appréciation « résiduelle » des États. Ce faisant, elle fait droit à la position adoptée par la Commission de Venise, qui, au regard de l’absence d’uniformité des règles adoptées par les États européens en la matière (en raison de leur histoire et de leurs expériences politiques propres), estime que cette question doit être considérée au cas par cas « à la lumière du système politique concerné, de ses relations avec ses voisins, de son droit constitutionnel et du système général de financement des partis politiques pour lequel il a opté » (§ 32). La Cour peut alors affirmer que « l’impossibilité pour les partis politiques de percevoir des fonds de partis étrangers n’est pas incompatible avec l’article 11 de la Convention » (§ 47). Souscrivant enfin aux arguments du gouvernement, la Cour admet alors que le refus opposé au parti requérant de constituer son association d’agrément est une mesure « légère » (pas de remise en cause de l’existence du parti, pas d’obstacle à sa participation à la vie politique, pas de censure de son projet politique, ni de restriction absolue de sa capacité à se financer), dont l’impact sur sa capacité à exercer une activité « n’est pas immodéré », quand bien même les options de financement qui restent à sa disposition sont plutôt hypothétiques. Ce constat n’est guère adouci par la comparaison que la Cour établit entre la situation du parti requérant avec « celle de tout petit parti politique désargenté ». Bien maigre consolation... Quoi qu’il en soit, la décision ne se fait plus attendre : par six voix contre une, la Cour conclut à la non-violation de l’article 11, pris isolément ou combiné avec l’article 10 de la Convention.

La Cour a-t-elle suffisamment pris en compte l’ancrage particulier de cette affaire, à savoir « le contexte étroitement intégré de l’Union européenne », tel que le faisait valoir le parti requérant, le soulignait la Commission de Venise, et y appelait le juge dissident Rozakis, tandis que l’arrêt du Conseil d’État se prononçait expressément sur le respect du droit communautaire ? Prudente, elle estime seulement qu’« il ne [lui] appartient pas [...] d’empiéter sur des questions qui touchent à la compatibilité du droit interne d’un État membre avec le projet communautaire ». Elle se garde ainsi bien de répondre à la question de savoir si le droit communautaire s’applique à la situation du parti requérant. Cette question n’est d’ailleurs pas évidente. Si tant est que l’ingérence dans le droit du parti requérant puisse s’analyser en une restriction à la libre circulation des capitaux, il n’est pas sûr que la Cour de justice des Communautés européennes, si elle avait à connaître d’une affaire semblable, ne ferait pas droit aux exceptions d’ordre public dont pourrait exciper l’État concerné. Quoi qu’il en soit, cela ne relève pas de la compétence de la Cour de Strasbourg. Et la simple invocation de « l’environnement intégré des vingt-sept pays membres », dans lequel les deux partis nationalistes basques (français et espagnol) opèrent, ne nous semble pas autoriser une application plus souple de la loi française par les juridictions nationales, à l’inverse de la position défendue par le juge Rozakis dans son opinion dissidente. L’on ne voit pas très bien comment celles-ci pourraient justifier l’adoption d’« une interprétation large de « personne morale » » comme n’incluant pas les partis politiques étrangers, afin de tenir compte « des circonstances d’une affaire donnée ou des évolutions sociales, au niveau local, national ou international »...

 

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