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L’avenir du modèle autonomique espagnol, un enjeu européen


Pablo Martin et Marie-Line Perez

Introduction

-  Le 30 décembre 2006, un attentat à l’aéroport de Madrid a mis fin au cessez-le-feu déclaré par l’organisation séparatiste basque ETA en mars de la même année, replongeant ainsi le pays dans le traumatisme du terrorisme que l’on croyait dépassé.

Cet attentat à eu pour conséquence l’arrêt des négociations entreprises entre le Gouvernement espagnol de José Luis Rodriguez Zapatero et l’ETA, remettant ainsi en cause les processus de réformes des statuts d’autonomie des communautés basque et catalane, sujet très sensible en Espagne depuis toujours.

La construction de l’Espagne, qui est la réunion historique de plusieurs royaumes, est marquée à toutes les époques par des affrontements entre partisans d’un Etat fort et unitaire et ceux qui se battent pour la reconnaissance de plusieurs peuples au sein de l’Espagne avec le droit pour ces derniers de se constituer en nations.

Il existe une opposition profonde des conceptions lorsque l’on entreprend de définir la nation. Celle-ci peut être entendue comme la réunion d’éléments objectifs, tels que la langue, la religion et la culture qui révèlent l’appartenance à une communauté, et d’éléments subjectifs : la volonté d’un groupe de vivre ensemble fondée sur le sentiment d’une identité historique commune.

D’une manière générale, une nation peut être définie comme une communauté humaine identifiée dans des limites géographiques souvent fluctuantes au cours de l’histoire, et dont le trait commun supposé est la conscience d’une appartenance à un même groupe et la volonté de se diriger librement.

On peut alors distinguer la notion de « peuple », rattachée à la distinction ethnique, religieuse ou culturelle d’un groupe qui se reconnaît comme appartenant à une même communauté, celle de la « nation », impliquant une organisation politique et juridique de ce groupe en tant que tel et la notion d’« Etat », personnalité juridique - matérialisation de ce pouvoir - dans laquelle la « citoyenneté » est la reconnaissance juridique de l’appartenance audit groupe.

Historiquement, en Europe peu d’Etats se sont organisés selon le modèle jacobin français de l’Etat-nation avec la superposition plus ou moins forcée d’un peuple, d’une nation et d’un Etat dans les lois constitutionnelles.

Certaines nations se trouvent sur plusieurs Etats[1]. Parfois, comme en Espagne, l’identification entre l’Etat et la nation est conflictuelle. Une partie de la population se considère comme constituant une nation bien distincte, mais sans avoir d’Etat indépendant, c’est le cas du Pays basque et de la Catalogne, alors qu’une autre partie pense qu’il n’y a qu’une nation espagnole derrière l’Etat espagnol.

L’avènement de la II° République, en 1931, fut le détonateur des contradictions internes qui minaient le pays. Après cinq ans de vie politique agitée, une partie factieuse de l’armée, dirigée par le Général Franco, entraîna le pays dans une guerre civile de trois ans, entre 1936 et 1939, en se soulevant contre le gouvernement du Front populaire. Les rebelles militaires se dressèrent contre la République, le communisme, l’anticléricalisme et les séparatistes basques et catalans, ces derniers remettant en cause la perspective castillane de l’histoire d’Espagne. Les franquistes se nommèrent eux-mêmes les nationaux. Ils se battaient pour une « España una, grande, libre » dont le mythe fondateur remonte à l’union de la reine Isabelle de Castille avec le Prince Fernando d’Aragon (l’Aragon s’étendait alors sur toute la Méditerranée) qui avait porté le Royaume de Castille, à la suite de la conquête de l’Amérique, à la tête de l’un des empires les plus puissants d’Europe.

Les nationalistes basques et catalans, pourtant conservateurs et farouchement opposés au communisme, finirent par se ranger du côté de la République, car elle avait permis d’établir des gouvernements régionaux autonomes que le Général Franco promettait d’abolir.

Le coup d’état militaire se transforma en une longue guerre fratricide, qui fit plus de 400 000 morts. En 1939, le victoire de Franco entraîna une terrible répression. Le président de l’autonomie catalane fut exécuté, son homologue basque partit en exil, comme des centaines de milliers d’espagnols vaincus. Les langues basque, catalane et galicienne furent interdites, les écoliers reçurent des cours « d’esprit national » et l’administration de l’Etat fut re-centralisée.

A la mort du dictateur en 1975, la transition amorcée par le roi Juan Carlos I, successeur nommé par Franco mais partisan de la démocratie, permit de renverser le régime totalitaire. Les partis politiques furent légalisés et les revendications pour la restitution des autonomies ressurgirent parfois de manière violente puisque l’ETA fit plus de trois cents victimes pendant les quatre années de la transition.

Les constituants cherchèrent à instaurer un régime démocratique et à répondre à une double exigence : décentraliser en octroyant l’autonomie aux régions qui en faisaient la demande tout en conservant l’unité de l’Espagne défendue par une grande partie de l’opinion publique.

Une solution fut trouvée dans la Constitution de 1978 grâce à la création d’un modèle unique : l’« Etat autonomique ». Ce système est à bien des égards exemplaire pour la reconnaissance des peuples et des différences identitaires au sein d’un seul et même Etat. Cette solution a été rendue possible par les compromis faits par les différentes parties dont la priorité était d’instaurer un système démocratique et de développer l’ouverture du pays. Le gouvernement d’Adolfo Suarez émanant du régime franquiste avait accepté l’octroie de statuts « pré-autonomiques » avant l’avènement de la Constitution ; la gauche communiste très puissante à l’époque avait renoncé à l’idée républicaine à laquelle elle était pourtant très attachée et les partis nationalistes avaient accepté de remettre à plus tard leurs revendications indépendantistes. Ainsi, la nouvelle constitution a pu être adoptée en 1978.

Cependant la principale question identitaire n’avait pas été réglée. La Constitution, dans son article 2, proclame en effet l’unité indissoluble de la « Nation espagnole » et reconnaît l’autonomie des « nationalités » et des régions qui la composent.

De nombreux problèmes surgirent surtout au Pays basque et en Catalogne, où de grands courants nationalistes et séparatistes se développèrent autour du rejet de l’appartenance à la nation espagnole. Ces grands courants ont milité pour accroître le degré de leur autonomie afin d’arriver aujourd’hui à un système ultra-décentralisé avec des compétences très étendues en matière de santé, de police, d’éducation, et même de fiscalité pour le Pays basque. Cette extension toujours plus importante de l’autonomie traduit un problème que l’Espagne n’a jamais pu régler : la volonté d’une partie de la population de ne plus être assimilée à la nation espagnole et d’acquérir l’indépendance vis-à-vis du pouvoir central de Madrid.

Le terme de « nationalité » inscrit dans la Constitution concentre tous les affrontements politiques et juridiques. Les nationalistes basques et catalans veulent en déduire la reconnaissance de l’existence de plusieurs nations reconnues au sein de l’Etat espagnol, alors que les nationalistes espagnols cette fois, prétendent que la notion de « nationalité » est inférieure à celle de « nation », en termes de concentration des pouvoirs et que la nation espagnole est la seule a détenir la souveraineté en Espagne. A l’heure des discussions sur les nouveaux statuts d’autonomie, le débat se place au niveau national et aussi européen.

Effectivement, l’Europe connaît aujourd’hui de fortes demandes en matière de reconnaissance régionale de la part de l’Espagne mais aussi de l’Italie, de l’Allemagne ou encore de la Belgique. Des revendications sont portées tant devant l’Union européenne que devant le Conseil de l’Europe. Ce sont ces fortes manifestations régionalistes au nom des « peuples constitutifs » des Etats qui ont mis en avant les questions des « minorités nationales » notamment en Europe de l’est et aidé à la rédaction de la Charte des langues régionales ou minoritaires et de la Convention-cadre pour la protection des minorités du Conseil de l’Europe.

Prés de trente ans après sa mise en place, il est donc nécessaire de se questionner sur l’avenir du modèle autonomique espagnol, d’autant plus que la volonté des nationalistes de porter le problème sur la scène européenne s’inscrit dans une démarche, commune à d’autre régions européennes, de remise en cause du système des Etats-nations, tel qu’il a été mis en place à la fin du 19ème siècle au profit de la promotion d’une Europe des régions.

Par conséquent, nous analyserons en quoi consiste l’originalité du modèle autonomique espagnol ainsi que l’évolution des nationalismes basques et catalans qui se sont construits en opposition à lui (I). Puis, nous nous demanderons, à travers l’étude des nouveaux statuts d’autonomie, si l’avenir de ce système n’est pas remis en question au profit de la construction d’une Europe des régions (II).

I) L’Etat autonomique : un compromis institutionnel ne faisant pas l’unanimité

A la mort du Général Franco, il était primordial de répondre aux demandes latentes des populations oppressées par le régime. Ainsi, après de nombreuses oppositions entre les partisans d’un Etat fédéral, confédéral ou extrêmement décentralisé, un compromis sera trouvé entre le maintien de l’unité de l’Etat et le respect des particularismes des peuples, grâce au « droit à l’autonomie ».

Ce droit à l’autonomie des nationalités et des régions fut présenté et accueilli comme étant la réponse à l’éternel problème des diverses identités culturelles existantes au sein de la nation espagnole (A). Pourtant, les nationalismes basques et catalans n’ont pas disparus, bien au contraire, ils se sont développés autour de l’idée de rejet total de leur appartenance à cette nation (B).

A) La constitution de 1978 : un modèle sur mesure

Les constituants ont imaginé un système unique dit « autonomique », lequel à la fois proclame l’existence d’une nation unique et reconnaît des nationalités distinctes (1), en leur alléguant des statuts et des compétences autonomes (2)

1. Le compromis entre un Etat nation et des nationalités régionales

L’article 2 de la Constitution espagnole proclame que « la Constitution se fonde sur l’indissoluble unité de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les espagnols, et reconnaît et garantit le droit à l’autonomie des nationalités et régions qui la composent et la solidarité qui existe entre elles ». La disposition, pouvant paraître schizophrénique, proclame donc dans la même phrase l’indissoluble unité de la nation et l’existence et l’autonomie de nationalités distinctes.

Le développement du système autonomique s’explique d’abord par un refus du fédéralisme pour différentes raisons. L’idée de créer une nation fédérale aurait réveillé les conflits de la IIème République liés aux divers mouvements nationalistes, la proclamation de la Generalitat Catalane (nom de la « République autonome » Catalane) de 1931 ou encore le refus du statut très autonomiste basque. Toutes ces revendications avaient apporté de l’instabilité politique et mené à la révolte militaire à l’origine du coup d’Etat de 1936.

De plus, de leur coté, les Basques et les Catalans n’étaient pas désireux d’un tel type d’Etat. Cela aurait impliqué que tous les états fédérés aient le même statut ce qui serait allé à l’encontre de leurs revendications particularistes. Ils ne voulaient pas se voir assimilés à une nation fédérale mais faire partie « d’une confédération de nation souveraine car ils veulent que le territoire de leur nation ne fasse pas partie de celui de la nation espagnole. »[2]

Cette Espagne si décentralisée n’est pas fédérale, le Sénat n’est d’ailleurs pas apte à représenter les régions. Ce n’est pas non plus une confédération qui n’aurait jamais été accepté à la sortie de la dictature.

Afin de couper court à ces idées fédéralistes, il a donc été question d’établir, dès la mort de Franco en novembre 1975, une constitution donnant un droit d’autonomie aux régions permettant notamment de faire reconnaître un régime particulier à deux provinces basques, Vizcaya et Guipuzcoa ainsi qu’à la Catalogne en février 1976.

Les constituants ont réussi à trouver un compromis en faisant de l’Espagne un Etat composé des « nationalités » cherchant à conserver leurs propres particularités tout en faisant partie intégrante d’une nation unitaire et homogène, la fédération entre Communautés autonomes étant interdite[3].

Par ailleurs, au vu du fonctionnement « inter-communautés autonomes », faire de l’Espagne un Etat fédéral aurait été un frein au développement des Etats fédérés et donc de l’Etat central dans l’ensemble. Pour cela, il suffit de regarder le mode de financement des actuelles Communautés autonomes. Ce type de division administrative a eu, entre autre, pour objectif d’établir un équilibre entre les différentes parties du territoire espagnol afin d’aider économiquement certaines régions qui avaient particulièrement souffert, faisant ainsi fonctionner le « principe de solidarité » institué par la Constitution.

La « solidarité » proclamée à l’article 2 s’est effectuée grâce à l’autonomie financière des communautés et à la répartition des ressources constituées notamment par certains impôts cédés par l’Etat, les impôts locaux prélevés et administrés par les Communautés autonomes, les rendements issus de leur patrimoine, et les transferts du fond de compensation interterritorial provenant du budget de l’Etat.

Ces divers facteurs historiques, politiques et économiques, soulignent la volonté des auteurs de 1978 de rompre avec la période franquiste, synonyme de centralisation politique et économique ainsi que de répression à l’égard des nombreuses populations composant l’Espagne.

Suite à ces constatations, la Constitution reconnaît la diversité existante dès le Préambule : « Protéger tous les Espagnols et peuples d’Espagne dans l’exercice des droits de l’homme, de leurs cultures et traditions, de leurs langues et institutions ». Si la Constitution consacre l’égalité de tous ses peuples, de tous les Espagnols en droit et sans distinction aucune, elle souligne dans le même temps l’existence officielle d’une pluralité de peuples.

Concrètement, les articles 3 et 4 consacrent le caractère co-officiel, pour les Communautés autonomes qui le souhaitent, de leur langues, drapeaux et emblèmes propres. C’est le cas pour la Galice, Pays basque et Catalogne.

Plus largement, La Constitution permet aux régions et aux nationalités qui en font la demande de s’organiser en Communautés autonomes dans un système extrêmement décentralisé.

2. le droit à l’autonomie

En 1978, ce droit à l’autonomie est défini dans l’article 143 de la Constitution « Dans l’exercice du droit à l’autonomie (...) les provinces limitrophes aux caractéristiques historiques, culturelles et économiques communes, les territoires insulaires et les provinces représentant une entité régionale historique pourront accéder à leur autogouvernement et se constituer en Communautés autonomes conformément aux dispositions du présent titre et de leur statut respectifs. »

Il apparaît, à la lumière de cet article, que, tenant compte des différences culturelles, historiques et linguistiques, la Constitution donne la possibilité aux régions et aux nationalités remplissant ces caractéristiques de devenir autonome. Ce droit étant donc potentiel, les élus des provinces revendicatrices devaient soumettre le projet à des élections locales puis, pour obtenir l’autonomie, faire accepter le statut par le Parlement espagnol : les « Cortes générales ».

Il faut relever que les constituants parlent aussi bien de nationalités que de régions. Cela avait pour but d’élargir la liste des candidats potentiels aussi bien aux groupes ethniques que géographiques afin d’atténuer les tensions et revendications existant au sein des mouvements autonomiques.

Une fois ce statut acquis, les Communautés autonomes ont le pouvoir de choisir leur nom officiel, de promouvoir et protéger leur culture locale ainsi que de maintenir le caractère officiel de leur propre langue. Sur ce dernier point il est intéressant de constater que la diversité linguistique faisant partie du patrimoine culturel, elle est protégée par le gouvernement national.[4]

Les Pères constituants ont répondu aux demandes de reconnaissance des spécificités régionales en instaurant le système autonomique mais ils n’ont pas voulu aller jusqu’à reconnaître directement les nationalités, basque ou catalane par exemple, afin de ne pas franchir la frontière vers le fédéralisme. Ils accordent néanmoins un régime privilégié aux territoires ayant accepté les projets de statuts d’autonomie. Ils leur permettent de bénéficier de l’autonomie au moment de la promulgation de la Constitution. Il s’agit en l’espèce du Pays basque[5] dont les revendications exprimées légalement avaient été confrontées à celles du groupe terroriste ETA, de la Catalogne[6] et de la Galice[7]. Ce sont les trois territoires dont les revendications autonomiques et historiques sont fondamentalement fondées sur la nationalité.

Ce régime privilégié ne va cependant pas à l’encontre du principe d’égalité entre les communautés. En effet, les communautés jouissent toutes du pouvoir exécutif, législatif, judiciaire et administratif. Leurs pouvoirs sont énumérés à l’article 148 tandis que les pouvoirs de l’Etat le sont à l’article suivant. La Constitution ne prévoit pas différents degrés d’autonomie. Enfin, tout du moins en théorie. Ne faudrait-il pas oublier le caractère évolutif des statuts[8] et la possibilité d’étendre les compétences des communautés.

L’article 148 énonce les pouvoirs auxquels ont accès les Communautés autonomes tels que, notamment, l’organisation des institutions de leur gouvernement autonome, l’aménagement du territoire, l’urbanisme et le logement ou encore la santé et l’hygiène. Les communautés bénéficient de ce fait d’un cadre commun, dont ils pourraient puiser les pouvoirs qu’elles consentent à avoir : elles peuvent aussi bien demander le maximum que le minimum. Dans le cas des compétences « refusées », celles-ci seront règlementées au niveau national.

Par ailleurs, les statuts étant évolutifs, les gouvernements autonomes peuvent aussi élargir leurs pouvoirs, en puisant leurs compétences dans le « cadre établi par l’article 149 », bien que dans la limite des pouvoirs exclusifs de l’Etat[9].

Il semble donc très difficile de trouver deux statuts identiques. En conclusion, soit la communauté ne légifère pas dans tous les domaines concédés par l’Etat au titre de l’article 148, soit elle légifère, en plus, sur les compétences non exclusives de l’Etat.

C’est pourquoi, il existe sur le fond des variations dans le degré d’autonomie entre Communautés.

Le Pays basque et la Catalogne disposent aujourd’hui des statuts les plus poussés en matière d’autonomie. Pourtant, ils sont les principaux opposants à se système.

B) Le rejet du système autonomique par les nationalistes basque et catalan

Une fois les statuts d’autonomies acquis, on pouvait penser que les revendications nationalistes ainsi concrétisées s’éteindraient comme ce fut d’ailleurs le cas en Galice ou en Andalousie. Cependant, pour le Pays basque et la Catalogne, ce fut loin d’être le cas. Au contraire, ces nationalismes s’organisèrent autour du rejet du système autonomique puisque ses partisans refusaient l’idée d’être assimilés à la nation espagnole. Pourtant, les nationalismes basques et catalans ne sont pas comparables et se sont développés de manière radicalement différente.

1. Le nationalisme basque

La communauté autonome basque (plus de 2 ,1 millions d’habitants) est constituée de trois provinces : Vizcaya, Guipúzcoa et Alava. Le gouvernement basque est celui qui, en Espagne, dispose des plus grandes prérogatives. Les autorités locales ont compétence en matière de fiscalité, de police (8000 policiers dans la Ertzaintza), de santé ou encore d’éducation. Le Parti Nationaliste Basque (PNV) fut crée dans la province de Vizcaya lors de la révolution industrielle du début du XXème siècle en réaction à l’immigration importante dans la région. Le fondateur de la doctrine nationaliste basque, Sabino Arana, a conceptualisé l’idée que les basques étaient une race différente de celle des espagnols. La volonté de rupture est perçue comme vitale pour la survie de ce que Arana nomma le « peuple basque » ou « Euskal herria » en basque. A partir de 1980, le PNV conquit la majorité de l’Assemblée autonome et ne la perdit plus.

Le rapport de force entre nationalistes basques et non-nationalistes est à peu près équilibré, avec une légère avance en voix pour les premiers aux élections régionales, et pour les seconds aux législatives.

Ce n’est pas la seule région d’Espagne qui n’a pas connu d’alternance depuis le début de la démocratisation, mais la situation basque est particulière puisque le PNV est indépendantiste. Dès lors, la position majoritaire au sein de la Communauté basque est celle d’une opinion politique réclamant la séparation du territoire basque de l’ensemble espagnol. Par ailleurs, l’attitude des autorités autonomes vis-à-vis de l’ETA et de ses revendications est au cœur de ce que l’on appelle souvent « le problème basque ».

a. Euskal Herria : le Peuple basque

Les Basques constituaient dans le passé un ensemble de population définissable par des caractéristiques anthropologiques : coutumes, architecture et surtout langue commune que l’on retrouve encore aujourd’hui. L’Euskera, dont on ne connaît pas exactement les origines, est un des plus anciens idiomes d’Europe. Les nationalistes basques en retirent la conviction qu’il existe un groupe homogène qu’ils nomment le peuple basque (Euskal Herria) et ils réclament des droits et une reconnaissance de cette réalité.

L’un des problèmes centraux se trouve dans la définition du peuple basque et plus particulièrement dans sa délimitation territoriale. En effet, les nationalistes basques distinguent sept territoires basques qui devraient être réunis sous la même entité politique ; trois se trouvent en France et quatre en Espagne : les trois provinces actuelles et la Navarre qui est aujourd’hui une Communauté autonome singulière.

Au XIXème siècle, la Navarre et le Pays basque ont combattu le Royaume de Castille durant les guerres carlistes. La Navarre perdit son statut de Royaume mais s’est vu reconnaître un statut particulier lui permettant de conserver le régime des « fueros »[10]. Ces droits leur ont été conservés pendant la Guerre civile, grâce au ralliement de la province à Franco contre les Basques. Après les trente-sept années de dictature franquiste, la Navarre conserva son statut lors de la formation en communauté autonome uni-provinciale.

Malgré l’expression sans équivoque du refus des Navarrais d’être considérés comme Basques, les nationalistes n’ont jamais cessé de croire que ce territoire rejoindrait un jour leur communauté pour former une seule entité politique.

Cette constance est liée au fait que le nord de la Navarre vote majoritairement pour les nationalistes basques. Une partie même est officiellement bilingue. En 2004, les nationalistes ont rassemblés 18 % des votes exprimés. L’intégration de la Navarre est donc inscrite dans la stratégie politique depuis les années 1970. On y connaît les mêmes problèmes de violence organisée par les groupes de soutien de l’ETA, bien qu’à une moindre échelle.

Lors des accords de Lizarra (en Navarre) en 1998, la réunion de tous les territoires basques est devenue une priorité pour les nationalistes y compris en ce qui concerne les territoires du Pays basque français. L’intégration de la France dans le « problème basque » est donc, pour les nationalistes basques, une réalité concrète. Dans le communiqué annonçant la trêve, L’ETA explique que « la voie de l’autonomie en Espagne a aggravé la division interne de Euskal Herria puisque, à cause d’elle, la Navarre s’est trouvé séparée des trois autres provinces basques. Ce fut un premier pas qui a conduit la nation basque à se tourner à chaque fois plus vers Madrid et Paris : Au lieu de décider nous mêmes, nous avons dû demander le consentement des étrangers et des espagnolistes parmi nous [...]. Au contraire, ceux qui n’ont pas accepté l’autonomie ont maintenu vivant le projet d’une Euskal Herria unie, libre et bascophone » et ont réussi à contrer le gigantesque effort fait par l’Espagne pour que l’autonomie soit la tombe de Euskal Herria ».

Ces déclarations sont à prendre au pied de la lettre car elles traduisent des convictions fortes. Il y a au Pays Basque des personnes convaincues que sans l’ETA, sans les 818 attentats mortels dont elle est responsable, la « nation » aurait déjà disparu.

b. L’ETA

L’ETA est née en 1959 pour lutter contre le franquisme. Entre 1968 et 1976, elle a commis 45 assassinats dont celui du dauphin de Franco, l’Amiral Carrero Blanco. En octobre 1977, quatre mois après l’élection de l’Assemblée constituante, une amnistie totale a autorisé la libération de tous ses prisonniers. Pourtant, pendant les trois ans de la Transition, les attentats firent plus de 300 victimes. Les terroristes étaient persuadés que les attentats pouvaient améliorer les scores de leur vitrine électorale, Herri Batasuna (HB), candidate pour la première fois en 1978.

Pour justifier cette opposition armée au système démocratique lui-même, l’ETA se fonde sur le rejet par les électeurs du Pays basque de la Constitution espagnole. Plus de la moitié des électeurs n’ont pas pris part au vote. Ce résultat est interprété par l’ETA comme l’expression du refus du cadre national espagnol.

Herri Batasuna, s’est mis à la tête d’une nébuleuse d’associations, un « mouvement de libération national basque » (MLNV), qui est un groupe d’associations sectorielles - syndicats, presse et éducation - défendant la même ligne politique dans leur secteur. Herri batasuna assure à l’ETA l’expression d’un soutien populaire d’environ 150 000 voix avec des pointes à 230 000 lors des élections locales.

Après la chute de ses chefs en 1992, en France, l’ETA a déplacé le conflit au cœur de la société, désignant ceux qui sont espagnols et ceux qui sont basques en mettant en scène leur affrontement. Aussi, à partir de 1995, les attentats se sont multipliés dans toutes les sphères de la société, même si les élus locaux constituent les principales cibles, y compris dans le Pays basque. La hausse massive de ces attentats était accompagné d’actes violents menés par des groupes de jeunes, ce que l’on appelle la Kale borroka (lutte de rue) ainsi que d’une campagne d’intimidation permanente, y compris pendant les périodes de trêve dans le but de maintenir la pression.

Dans le même temps, les mairies d’HB continuaient d’offrir leur soutien aux jeunes casseurs et rendaient les honneurs aux militants d’ETA, morts pour la cause. On se retrouvait dans la situation d’un parti utilisant l’argent donné par les institutions pour faire fonctionner une organisation qui sapait les bases de ces institutions.

En 2002[11], la loi sur les partis politiques fut réformée pour autoriser la poursuite judiciaire du mouvement entourant l’ETA. Cette loi a été dénoncée, notamment par des juristes, puisqu’elle permettait d’interdire un parti dont les membres ne sont pas inculpés. Le Tribunal constitutionnel a toutefois estimé que la loi était recevable.

La vitrine politique d’ETA, Herri batasuna a ainsi changé de nom à plusieurs reprises. Elle fut successivement Batasuna, Euskal Herritarrok et Socialistak Abertzlaeak.

Les nombreuses tentatives de sortir de la violence initiées depuis la fin des années 1980 ont échouées. A chaque fois les parties se confrontèrent à des oppositions rédhibitoires entre les indépendantistes et les autorités garantes de l’unité nationale.

Les gouvernements centraux successifs ont été dans l’impossibilité de régler le problème par le biais d’un accord politique stable. Le Gouvernement de Felipe Gonzalez[12] fut compromis dans l’affaire du GAL, Groupe anti-terroriste de libération[13], qui avait commis 23 assassinats entre 1984 et 1986. Le Gouvernement de José Maria Aznar[14] élu en mai 1996, quant à lui, refusa catégoriquement toute concession a propos de l’unité de la nation espagnole et exclut ainsi toute possibilité de sortie de la crise.

De leur côté, les nationalistes démocrates ont toujours eu du mal à se positionner car, bien qu’ils condamnent la violence et le terrorisme dès 1988, ils restent en accord avec les thèses défendues par ETA. En 1998, ils rédigèrent un plan secret de sortie du terrorisme, les accords de Lizarra où les grands partis non nationalistes PP et PSOE étaient exclus. Cet échec démontre le fossé qui sépare les différentes conceptions au Pays basque. L’ETA rompit la trêve de l’accord de Lizarra en août 1999 et rejeta la responsabilité sur les partis nationalistes qui auraient dû « refuser de participer aux élections dans le cadre de l’Etat espagnol et organiser des élections nationales basques concernant les territoires basques de France et d’Espagne[15] ».

Pour les partis non nationalistes basques un tel accord est inacceptable car l’arrêt de la violence est un préalable indispensable à toute négociation. A cette exigence, le Président de la Communauté autonome répondait, en 2000, que « la construction d’une paix ferme et définitive, appuyée sur la justice ne peut se ramener à la simple élimination de l’adversaire ou la simple absence de violence. Un solide et authentique processus de paix doit se forger sur le compromis individuel et la volonté collective de respecter la dignité et la liberté des personnes et des Peuples ». Ce sont les prémisses de la proposition de libre association, soumise au Parlement basque en 2004.

On se rend bien compte de la distance qui sépare les points de vue : ici le Président basque refuse que le Peuple basque (avec majuscule) ne puisse être sujet de droit au même titre que les individus (les personnes sans majuscules). Les opposants au nationalisme défendent les droits individuels. Les uns et les autres n’expriment pas la même idée de la démocratie[16].

La récente reprise des attentats exclut toute tentative de règlement politique du problème basque à court terme. Pourtant, de nombreux indices tendent à démontrer un affaiblissement considérable de l’ETA : La fin de l’IRA, l’opposition de plus en plus ouverte de la population basque, les attentats islamistes, les appels des militants historiques en prison à la cessation des violences, et les arrestations de plus en plus fréquentes....

Pourtant, la fin de l’ETA, même si elle libérait la société espagnole de la peur, ne résoudrait pas le « problème basque » qui, comme nous l’avons vu, divise la population, bien au delà de la question du terrorisme. Le problème tient au fait que si les 150 000 voix du Parti Communiste des Terres Basques, qui a assumé en 2005 le programme de Batasuna déclarée illégale constitue un réservoir d’activistes, les autorités autonomes délivrent le message que les idées défendues par ETA sont légitimes, seuls les moyens sont condamnés. Il n’y a pas deux mondes imperméables qui seraient, d’une part, les nationalistes modérés et, d’autre part, les radicaux d’où sortiraient les tueurs. La fin de l’ETA, c’est à dire l’abandon officiel des armes, la disparition effective de l’arsenal, des plans, des caches, la négociation de l’avenir des prisonniers, changerait sans doute les rapports de forces internes au Pays basque. L’inconnu majeur est la réalité de l’opposition non nationaliste dans un contexte politique où la peur aurait disparu. Enfin, l’évolution du Pays basque dépendra aussi beaucoup de ce qui se passera en Catalogne.

2. Le particularisme catalan

a. Le Peuple catalan

La Catalogne est une communauté autonome espagnole située au nord est de la Péninsule ibérique. Sa superficie est de 32 000 km² et compte un peu plus de 15% de la population espagnole. Son économie étant basée traditionnellement sur une industrie et un commerce très développés, il s’agit de la communauté la plus riche d’Espagne. En 2006, ses richesses auront constitué 20,8% du PIB national. L’importance de ces chiffres explique en partie pourquoi la Catalogne a un poids si fort en Espagne et sa volonté de se « détacher » du reste du pays.

Par ailleurs, cette région, aux racines culturelles et linguistiques si ancrées, représente un véritable modèle de société bilingue. En effet, la langue catalane, langue officielle aux côtés du castillan, basque et galicien[17], est diffusée dans l’ensemble de la société catalane sans préjudice, semble-t-il, pour le castillan qui est la langue officielle de l’ensemble de l’Espagne. Le nationalisme catalan se distingue ainsi du nationalisme basque en cela qu’il est perçu de façon homogène par la grande majorité de la société catalane. La Communauté ne connaît pas de problèmes de délimitation territoriale ou identitaire. Les Catalans ressentent tous cette volonté de vivre ensemble au sein d’un même territoire, en partageant une culture et une langue communes. Ce sentiment étant si fort, la Generalitat ne laisse que très peu de place à un nationalisme espagnol.

Les revendications autonomistes des différents partis politiques catalans sont apparues dès la transition. Ces derniers demandèrent rapidement le maximum de compétences. Ils accédèrent à des prérogatives très étendues en matière d’enseignement, de santé et de police. Aujourd’hui la police nationale est remplacée par la police de la communauté, les « Mossos d’Esquadra », dans de nombreuses villes catalanes. L’obtention de l’autonomie en matière d’éducation est une prérogative fondamentale. Elle a permis à tous les enfants d’apprendre le Catalan qui est la langue parlée au quotidien. D’autre part, le fait que la Catalogne dispose de grandes organisations sociales et culturelles comme les médias ou les universités renforce l’esprit d’appartenance à une nation. En revanche, le Pays basque avait réussi à obtenir plus de pouvoirs en matière fiscale. Il s’agit de l’une des principales revendications figurant dans le nouveau Statut.

Il est intéressant de constater à cet égard, que si historiquement les relations entre Basques et Catalans étaient déjà très tendues - les deux régions étaient les berceaux de l’industrie au XIXème siècle en Espagne - ce décalage de compétences en matière fiscale n’a fait que renforcer les oppositions.

b. Entre nationalisme et indépendance

Les relations conflictuelles entre les nationalistes catalans et le pouvoir central remontent au Moyen âge, lorsque le Royaume d’Aragon était uni à celui de Castille. Le peuple catalan s’est très tôt organisé politiquement. Au XIVème siècle, la Catalogne avait déjà constitué des institutions stables où étaient représentées les trois états (clergé, aristocratie et tiers-état). Le Gouvernement catalan avait pris comme nom celui de la « Generalitat », tout comme aujourd’hui. Puis, par le jeu de la succession, la Catalogne est devenue castillane. Elle est alors entrée dans une ère de décadence socio-économique, culturelle et linguistique. Cela donna lieu à deux mouvements sécessionnistes aux XVIIème et XVIIIème siècle qui n’aboutirent pas.

La Catalogne développa son industrie textile ainsi que son commerce ; elle connut une économie très prospère et des relations apaisées avec l’Etat. La crise économique espagnole de la fin du XIXème et les conséquences néfastes pour l’économie catalane donnèrent lieu à des mouvements régionalistes issus de la classe moyenne et des intellectuels de gauche qui évoluèrent vers des idéologies nationalistes (prônant une augmentation de l’influence catalane) et indépendantistes.

Aujourd’hui, deux types de revendications coexistent. En effet, l’ensemble des partis politiques catalans milite pour que la Generalitat administre elle-même son territoire, pourtant il existe un point de discorde concernant la place de la Catalogne en Espagne. Cela s’explique concrètement parce que certains partis sont nationalistes et d’autres indépendantistes.

Les nationalistes veulent faire reconnaître une nation catalane au sein de la nation espagnole. Il s’agit par exemple du parti socialiste catalan (PSC), parti au pouvoir aujourd’hui en la personne de José Montilla, ou encore de Convergencia i Unio (CiU), parti démocrates chrétiens de Jordi Pujol, leader catalan de 1980 à 2004. Les indépendantistes, quant à eux, veulent tout simplement voir une Catalogne indépendante. Leur principal représentant est Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), actuellement en coalition avec le PSC. Les différences de point de vue entraînent par conséquent deux discours différents.

Le parti CiU résulte d’une coalition dont l’objectif premier est de renforcer l’identité catalane pour mieux accéder à la souveraineté. Il aspire ainsi à exercer un autogouvernement libre et pouvoir traiter directement avec l’Union européenne. Développée au sein de l’Espagne mais nettement différenciée d’elle, la Catalogne pourrait ainsi gérer totalement le volet fiscal, à l’instar du Pays basque.

Le discours d’Esquerra Republicana, quant à lui, est bien plus radical puisque son but ultime est de faire de la Catalogne un réel Etat. Ce parti aurait accepté de faire partie d’un Etat fédéral composé de quatre Etat fédérés, la Catalogne, l’Espagne, la Galice et le Pays basque, cela dans le but de préserver le particularisme catalan. Cette proposition lui avait été refusée par la Constitution.

La gauche républicaine (ERC) qui se faisait l’écho des demandes indépendantistes depuis si longtemps, n’arrivait pourtant pas à obtenir un véritable rôle au sein du gouvernement de la Generalitat. Aussi, afin de devenir l’unique voix des indépendantistes, elle a su rallier à son parti le Front National Catalan, et faire disparaître, en 1992, le groupe indépendantiste armé Terra Lliure, lequel, contrairement à l’ETA, ne cherchait pas à tuer des personnes mais à poser des bombes dans des lieux publics symboliques. ERC se veut « la maison commune de la gauche indépendantiste » et parvient à consolider l’image d’une formation indépendante et républicaine.

Cette démarche leur est plutôt favorable puisqu’en 2004 ils ont renversé la tendance en accédant aux commandes de la Generalitat grâce à une coalition avec le PSC. ERC avait trouvé dans le parti socialiste catalan un allié pour réformer le Statut catalan.

En effet, au niveau national, la réforme du statut de la Communauté autonome catalane avait été l’une des promesses fondamentales de la campagne électorale du PSOE de José Luis R. Zapatero (Parti Socialiste Ouvrier Espagnol) pour les élections législatives de 2004. Ce dernier devenant Président du gouvernement, il semblait donc naturel pour Esquerra Republicana de Catalunya de s’allier au parti socialiste afin de mener à bout son projet de réforme.

Les indépendantistes et les nationalistes se sont ralliés dans le but de réformer le Statut catalan afin d’obtenir un statut autonomique plus poussé.

Les nationalismes basques et catalans, concurrents dans l’escalade vers une autonomie toujours plus importante, se rejoignent dans le rejet d’appartenir à l’Espagne. Cette fracture, de plus en plus profonde, se matérialise dans la négociation de nouveaux statuts d’autonomies qui posent le problème de l’avenir du modèle espagnol.

II) L’Etat Nation ou l’Europe des régions

Le Président du Gouvernement José Luis R. Zapatero avait été élu à la suite d’une crise institutionnelle en promettant de régler les problèmes des statuts basque et catalan. Dans cette optique, deux nouveaux statuts furent votés dans ces régions. Cependant, ils sont très contestés, car ils semblent constituer une remise en cause de la conception espagnole de l’unité de la nation et de son modèle autonomique (A). D’autant plus que ces demandes s’inscrivent dans la lignée des revendications faites par un grand nombre de régions européennes, dans le cadre de l’Europe des régions (B).

A) Les nouveaux Statuts : une nouvelle étape contre le modèle autonomique

Les revendications basque et catalanes sont bien différentes. Si les premiers demandent le droit à l’autodétermination et l’instauration d’une relation de libre association avec l’Espagne, les seconds estiment quant à eux que la Catalogne doit être reconnue comme une nation et non plus comme une nationalité.

1. Estatut catala et la revendication de la « nation catalane »

a. La réforme du Statut catalan

Très rapidement, le projet de réforme catalan a vu le jour et fut approuvé par le Parlement de la Generalitat en septembre 2005. L’intérêt de cette réforme était de pousser à son maximum l’autonomie de la Catalogne. Cela apparaît dès le Préambule et l’article 1er du nouvel Estatut : « La Catalogne est une nation constituée en tant que communauté autonome en accord avec la Constitution et le présent statut ». En proclamant la « nation Catalane » au sein de la nation espagnole, les revendications nationalistes trouvaient enfin un écho.

La Constitution espagnole différencie la nation espagnole des régions et nationalités qui la composent. Le terme nationalité avait originairement été introduit dans la Constitution afin de distinguer la Catalogne, le Pays basque et la Galice du reste de l’Espagne or, en 1996, d’autres Communautés autonomes[18] ont introduit ce terme dans leur statut. C’est pourquoi, la Catalogne a voulu franchir une nouvelle étape pour réellement se distinguer de ces nouvelles nationalités, estimant que dorénavant le terme « nationalité » était insuffisant pour qualifier sa différence.

Ainsi, dans l’optique de la réforme, les trois principaux partis catalans, PSC, CiU et ERC, s’accordèrent sur l’introduction de l’expression « nation catalane » dans leur statut. Cependant, l’accord ne va pas plus loin et chacun en propose une définition différente.

Les démocrates-chrétiens légitimaient l’existence d’une nation catalane par son passé historique, culturel ou encore linguistique, tandis que le parti au pouvoir de la Generalitat demandait à ce que la volonté des catalans devienne une véritable source de droit et que soit retirée du nouveau statut toute mention de la Constitution espagnole[19]. Pour le PSC enfin, l’Espagne est une « nation de nations » qui fonde son unité sur le principe d’égalité des droits entre tous les citoyens et la garantie du droit à l’autonomie des nationalités et des régions qui la composent. Chacun de ces mouvements rejette donc toute notion d’autodétermination, contrairement au Pays basque qui veut clairement établir une « libre association » avec l’Espagne.

De façon générale, les Catalans ne demandent pas une sécession mais une reconnaissance de la qualité de nation à leur Communauté. Aussi, bénéficiant de l’appui du PSOE, ce qui n’est pas le cas du Pays basque, ils se devaient de trouver un consensus sur la définition de la nation catalane et l’ont présenté devant le Parlement national dans les termes suivant : « La Catalogne, en tant que nation, exerce son autogouvernement par le biais d’institutions propres, constituées en communauté autonome conformément à la Constitution et au statut d’autonomie », l’Espagne étant un Etat plurinational (Article 5 du projet). Enfin, et de façon bien plus parlante pour les Catalans, ce statut apporte bien des nouveautés en matière fiscale. Il permet à la Catalogne de garder 50% de l’impôt sur le revenu contre 33% auparavant, 50% de la T.V.A. (contre 33%) et 58% des taxes sur les alcools, les carburants et le tabac (contre 40%). En outre, les nouvelles dispositions du statut renforcent les prérogatives en matière d’éducation, de justice, d’immigration, d’utilisation de la langue catalane et des droits de la région dans les relations internationales.

Tous ces éléments ne feront que renforcer le particularisme catalan aux dépens de l’unité espagnole.

b. Un débat national

Lors de son vote par les « Cortes generales », cette réforme a été lourdement amendée par le principal parti de l’opposition, le Parti populaire (PP)[20], provoquant l’exclusion de la définition de la nation de l’article 1er. Le texte parle maintenant d’une nationalité et non plus d’une nation. Il est cependant intéressant de constater que le Parlement catalan a obtenu, avec l’appui du Gouvernement Zapatero, le maintien de « nation catalane » dans le Préambule du texte puisque celui-ci n’a qu’une valeur déclaratoire et non juridique. Le Gouvernement a conclu sur la compatibilité du Préambule avec la Constitution qui ne reconnaît que la « nation espagnole » (article 2). Rappelons que cette audace catalane aura fait jaillir de vifs débats autour des termes nation/nationalités au sein de la classe politique et de la société espagnole.

Le PP, en total désaccord avec le statut, n’a pas tardé à déposer un recours devant le Tribunal Constitutionnel le 31 juillet 2006, l’Estatut devant normalement entrer en vigueur le 8 août suivant[21]. Le parti de Mariano Rajoy[22] demande au Haut Tribunal de constater l’inconstitutionnalité du Préambule puisqu’il menacerait la Constitution et l’unicité de l’Etat espagnol. Par ailleurs, il dénonce l’inconstitutionnalité des articles imposant la langue catalane à tous les résidents et le chapitre « droits et obligations » qui distingue les Catalans du reste des Espagnols. Enfin, le PP redoute que ce nouveau statut ne transforme l’Etat espagnol en « un élément résiduel du système Catalan » et que de fait, il devienne une Constitution parallèle.

Autrement dit, il est demandé au Tribunal que soit constaté la rupture d’égalité entre les Catalans et le reste des Espagnols. Cela est d’autant plus problématique que les autres Communautés se sentent lésées par ces demandes.

L’une des revendications catalanes est la mise en place d’un accord financier bilatéral entre la Catalogne et le reste de l’Etat permettant à la Generalitat de fixer l’impôt. Cela aurait comme conséquence de rompre la répartition régulière des ressources entre les Communautés autonomes et de fait, mettre la Catalogne dans une situation privilégiée par rapport aux autres communautés. Le Parti populaire y voit une tentative, de la part de ERC, d’établir les bases d’une Confédération, incompatible avec l’Etat autonomique.

Qu’en est-il donc de la situation du reste de l’Espagne ? L’Espagne est-elle un assemblage de territoires et de lois venus d’horizons différents et autonomes entre eux ou bien un territoire régi par une Constitution commune proclamant l’égalité de tous les citoyens espagnols ? Militant pour l’égalité de tous les Espagnols, les Communautés d’Andalousie, de Castille-la-Manche et d’Extrémadure ont protesté contre les revendications des socialistes catalans et des indépendantistes, en réclamant un même statut fiscal applicable à tous.

Il faut remarquer, qu’au sein des mêmes partis politiques, il existe de grandes divergences entre les régions. En effet, il y a, au delà des clivages politiques traditionnels, des intérêts supérieurs, ceux de la région. Avant d’appartenir à une famille politique, les partis représentent la population de leur Communauté. Il en résulte que des mesures favorables à une Communauté encouragent les revendications des autres Autonomies. Ainsi, le Parlement Andalous a adopté le 2 mai 2006 un statut d’autonomie à 61,5% qui proclame « la réalité nationale » andalouse. Comme l’affirme avec force son Président, Manuel Chaves : « L’Andalousie n’acceptera jamais une situation d’infériorité par rapport à aucune autre région ! »[23].

La réforme catalane n’a donc pas que des conséquence à l’égard du pouvoir central. Il existe une « surenchère » permanente entre les Communautés autonomes qui refusent d’être reléguées en « régions de seconde classe » par rapport à d’autres.

Sous réserve d’éventuelles élections anticipées, c’est en 2008 que doivent être données les réponses aux questions soulevées par le PP et certaines Communautés autonomes devant le Tribunal Constitutionnel, déterminantes, par conséquent, pour l’avenir de la Catalogne et de ses relations avec le reste de l’Espagne.

2. Le Plan Ibarretxe et la demande de libre association

En 2003, le Gouvernement autonome basque présidé par Juan José Ibarretxe a déposé une proposition de réforme du « Statut politique de la communauté autonome basque ». Le préambule s’ouvre par ces mots : « Le Peuple basque ou Euskal Herria est un peuple doté d’une identité propre dans l’ensemble des peuples d’Europe, dépositaire d’un patrimoine historique, social et culturel singulier, qui se trouve géographiquement dans sept territoires, actuellement articulés sur trois ensembles juridico-politiques différents, situés dans deux Etats. Le peuple basque a le droit de décider de son propre avenir... »

Le texte propose un « nouveau modèle de relation avec l’Etat espagnol, basé sur la libre association et compatible avec les possibilités de développement d’un Etat composé, plurinational et asymétrique ». Il a été voté par un Parlement autonome basque majoritairement nationaliste, à quelques voix près, et a soulevé beaucoup d’émoi dans l’opposition non nationaliste basque ainsi que dans l’ensemble de l’Espagne.

Le 30 décembre 2004, le Plan Ibarretxe a été voté par 39 des 74 députés du parlement autonome basque : les 36 de la coalition gouvernementale nationaliste basque et gauche unie (PNV-EA-IU) et, pour des raisons tactiques, par 3 des 6 députés de la vitrine politique de l’ETA : Sozialista Abertzaleak anciennement HB.

Le plan a ensuite été rejeté par le Parlement national. La raison invoquée par le Président du Gouvernement est que la demande d’un nouveau statut doit être faite par une majorité qualifiée de la population et exprimer un consensus qui ne s’est pas fait sur ce projet. De plus, il porte en effet le germe d’une sécession des provinces basques et contient tous les éléments pour déclencher de graves affrontements entre citoyens : on y trouve entre autres la reconnaissance d’une « nationalité basque pour tous les citoyens et citoyennes basques conformément au caractère plurinational de l’Etat espagnol. L’acquisition, la conservation et la perte de la nationalité basque, ainsi que son accréditation, seront régulés par une loi du parlement basque ». La nationalité (article 4.2) se distingue de la citoyenneté (article 4.1) qui est accordée à toutes les personnes qui résident dans l’une des municipalités de la communauté autonome basque.

Le problème basque est à ce point sensible, parce que les idéologies qui s’affrontent au sujet de ce territoire sont quasiment incompatibles. En février 2005, Mariano Rajoy, secrétaire général du Parti Populaire, a dit, lors de sa réponse au Président basque venu soumettre son texte au congrès, qu’« en Espagne, il n’existe pas d’autres nations que l’espagnole [...] il n’y a qu’un corps de citoyens légitimé pour élaborer une constitution : l’ensemble des Espagnols. » Cette assimilation des Basques au peuple espagnol est une provocation car elle est inconcevable pour un nationaliste.

En ce qui concerne les rapports avec les territoires français, l’article 7 du plan de libre association prévoyait que « les institutions basques accorderont la priorité aux relations avec les territoires basques d’Iparalde et, à cet effet, dans le cadre de l’Union européenne, elles favoriseront la signature d’accords et de traités qui permettent de resserrer les liens historiques sociaux et culturels spéciaux entre elles ».

Cet article, bien qu’il ne soit pas entré en vigueur, démontre une stratégie effective des régions autonomes de rapprochement avec les institutions européennes afin de légitimer leur existence au niveau international et de s’éloigner un peu plus du pouvoir espagnol.

B) Un problème européen ?

Le Pays basque et la Catalogne ne veulent pas uniquement se voir reconnaître un statut particulier par rapport à l’Etat espagnol, mais aussi par rapport à l’Union européenne et au Conseil de l’Europe, en s’inscrivant ainsi dans une démarche visant à la construction d’une « Europe des régions ».

1. Le déplacement du conflit sur la scène européenne

Les Communautés autonomes ont depuis longtemps essayé de trouver un espace pour leur existence au niveau des institutions européennes dans leurs stratégies d’émancipation du pouvoir central. Ainsi, les langues basques, catalanes et galiciennes ont obtenu un statut particulier au sein de l’Union européenne, où tout acteur peut s’exprimer dans l’une de ses trois langues grâce à des traducteurs financés par l’Etat espagnol. Cette mesure est un pas de plus vers la revendication des nationalistes de rendre leur langue co-officielle sur tous le territoire espagnol et non uniquement dans leur Communauté pour les mettre sur un pied d’égalité avec le castillan et par là même se poser à égalité avec le pouvoir central. Cela ne signifie pas pour autant que Madrid accepte d’octroyer un rôle important aux Communautés autonomes en matière de relations internationales. Bien au contraire, ce thème fait d’ailleurs l’objet d’un long bras de fer entre le pouvoir central et les autonomies, surtout catalane, basque et galicienne qui multiplient les recours devant le Tribunal constitutionnel pour se voir reconnaître cette compétence.

C’est dans cette optique que, par exemple, la Catalogne a inscrit sa compétence en matière de relations internationales dans le nouveau statut d’autonomie. Ce chapitre a fait, lui aussi, l’objet d’un recours d’inconstitutionnalité présenté par le PP.

Il doit être rappelé que la Constitution inscrit les relations internationales à l’article 149.1.3, c’est-à-dire l’article portant sur les compétences exclusives de l’Etat. Or, la Generalitat réclame une partie de ces compétences, afin de les exercer notamment au niveau de ses relations avec l’Union européenne.

Il sera intéressant de voir dans quel sens va statuer le juge constitutionnel en la matière. En effet, ce problème pose une double question liée à la compétence en matière de relations internationales au sens large du terme et de relations communautaires. La réponse de la Haute instance sera valable pour le cas catalan, mais aussi basque, puis pourra se répercuter sur d’autres Communautés autonomes, comme la Galice qui réclame cette compétence depuis une vingtaine d’années.

Notons que le Tribunal se refuse d’accéder à cette demande, « les relations internationales font partie des matières réservées à la compétence exclusive de l’Etat, sans limitation aucune »[24]. Pourtant, il devient de plus en plus flexible.

Ce tournant a eu lieu à la suite d’une opinion dissidente d’un juge constitutionnel[25] lors d’une affaire rendue en 1989 portant sur un contrat de collaboration souscrit entre la Junte de Galice et le Danemark en 1984. A cette occasion, le Tribunal avait rendu une décision sans équivoque sur la question[26] mais le vote dissident avait ouvert une brèche. Le juge décidant estimait en effet qu’il fallait assouplir le caractère exclusif des relations internationales afin de le rendre plus conforme à la réalité actuelle, permettant « d’ouvrir des espaces à la projection extérieure des Communautés autonomes et des régions (...) qui permettent, sans préjudice aucun pour la politique extérieure de l’Etat, de potentialiser au maximum le niveau de vie, la culture et les richesses régionales ».

C’est en suivant cette nouvelle vision de l’article 149.1.3 que la Haute instance a rendu une décision en 1994 concernant les relations entre le Pays basque et Bruxelles. Cette décision, que d’aucuns considèrent comme un tournant jurisprudentiel incontestable, est très favorable au Pays basque, puisqu’elle permet aux juges constitutionnels de souligner la particularité de l’ordre communautaire et de reconnaître la possibilités d’une action extérieure.

Cependant, il faut souligner, que les juges différencient l’ordre communautaire des relations internationales au sens large du terme. En effet, les Communautés autonomes, dans le cadre de l’exercice de leurs compétences internes, sont directement intéressées par les activités de l’Union européenne. Toutefois, il ne faut pas étendre cette capacité à « tout type de projection extérieure, parce que la dimension externe d’une affaire ne peut pas servir à une interprétation extensive de l’article 149.1.3 ». Cela aboutirait à une nécessité de réaménager le système de répartitions entre l’Etat et les autonomies.

En d’autres termes, certaines compétences d’ordre communautaire sont reconnues aux autonomies, telles que l’obtention d’informations ou le suivi des actions de l’Union européenne, parce qu’elles n’entament pas la souveraineté de l’Etat. Par conséquent, et donc in extenso, les Communautés ne pourront pas conclure de traités ou accords internationaux.

En l’espèce, le nouveau statut catalan veut attribuer à la Catalogne une véritable voix au sein de l’Union européenne, conformément à la volonté du gouvernement de la Communauté, et ce, très concrètement, pour les questions des financements. Pour le PP cette demande donnera lieu à une rupture de la solidarité et de l’égalité dans le cadre « interrégional » espagnol, s’agissant des prestations auxquelles ont droit tous les Espagnols.

Le Tribunal suivra sans aucun doute sa jurisprudence de 1994, mais peut-être prendra-t-il en compte le débat actuel mené dans d’autres pays tels que l’Allemagne ou l’Italie, portant sur l’émancipation des régions au niveau de la construction européenne.

2- Une nouvelle carte de l’Europe ?

Les débats sur l’avenir de l’Europe qui opposent « fédéralistes » et « souverainistes » ne se réduit pas à la question du choix entre l’Europe et les nations. Une autre échelle territoriale, essentielle pour la formation de la société politique, a émergé : celle de la région. L’Espagne des autonomies qui essaie d’agencer une « nation avec des nations » n’est pas le seul cas en Europe. L’Italie et la forte demande de fédéralisation sous la pression de la Ligue du Nord, le Royaume de Belgique qui connaît de fortes tentions internes ou encore l’Allemagne fédéralisée qui peine à intégrer les Länder de l’ancienne RDA, tels sont certains les exemples qui méritent d’être replacés au cœur de la question européenne. L’appel des mouvements régionalistes voire nationalistes pour une Europe des régions s’inscrit dans cette perspective.

Les régions profitent incontestablement de la construction européenne pour s’affirmer face à leur tutelle étatique, en prenant souvent Bruxelles comme interlocuteur, sans passer par leur pouvoir national. Elles tentent souvent de se regrouper entre elles de part et d’autres des frontières pour faire valoir leurs propres intérêts La création du Comité des régions par le Traité de Maastricht, en 1994, confirme cette tendance à dépasser le cadre étatique et à créer un lien direct entre régions et Union européenne. Ce comité, présidé par Pasqual Maragall de 1996 à 1998, doit obligatoirement être consulté par le Conseil des ministres et par la Commission dès qu’une décision concerne les collectivités locales.

Par ailleurs, les partis régionalistes ont formé un parti au Parlement européen, l’Alliance libre européenne (ALE), anciennement PDPE-ALE[27]. En mars 2004, ce parti politique a pris un nouvel essor en instaurant une association renforcée entre les différents mouvements indépendantistes régionaux et en s’associant avec le parti des Verts. Trente partis politiques régionaux ont signé à Barcelone la déclaration donnant naissance à ce parti politique européen[28]. Les dossiers prioritaires pour l’ALE sont : le combat en faveur d’une bicaméralisation, composée du Parlement européen (directement élu par les citoyens européens) et du Conseil ou Sénat (composé des représentants des entités territoriales autonomes), la reconnaissance de toutes les langues européennes, le transfert « aux autorités décentralisées du contrôle et de la gestion des Fonds structurels », « la liberté de mettre en place une coopération interrégionale et transfrontalière en dehors de toute ingérence des États. Développement des euro-régions (régions européennes transcendant les frontières des Etats membres) », le refus de toute discrimination fondée sur l’origine ethnique, religieuse, sexuelle conformément aux articles 21 et 22 de la Charte des droits fondamentaux et l’instauration d’une politique étrangère commune pour l’Europe[29].

Derrière les structures des Verts/ALE et en liaison avec elle, existent une multitude d’institutions qui permettent les échanges et une politique commune de tous ces mouvements régionalistes[30].

Ainsi, sous l’influence des Verts et de la multiplication des adhésions de nouvelles régions à ce parti, notamment d’Europe centrale avec l’élargissement de l’Union, la régionalisation et la reconnaissance du phénomène identitaire rentrent de plus en plus dans le débat politique des Etats de l’Union.


*****

D’une manière générale, l’Europe a permis de grandes avancées dans la reconnaissance des minorités ethniques et culturelles notamment à travers la Convention-cadre pour la protection des minorités et la Charte des langues régionales ou minoritaires du Conseil de l’Europe.

Le problème se pose en revanche quand ses groupes minoritaires revendiquent le droit à un pouvoir politique au nom de leurs communautés au détriment des Etats-nations. En effet, cette démarche est une remise en cause de l’organisation politique européenne, telle qu’elle a été mise en place à partir du 19ème siècle. Elle pourrait être la cause de graves conflits dans un avenir proche, et, en tout état de cause, d’une redéfinition importante de l’organisation de l’Union européenne.

Un autre enjeu important pour les prochaines années réside dans la réorganisation du financement territorial que pourrait engendrer ce genre de transformations. En effet, les Etats-nations, souvent construits dans la contrainte, constituent encore la seule structure assurant une mutualisation des risques et une solidarité (notamment par la redistribution des revenus) entre des populations hétérogènes. Pour certains, l’Europe sera a même de remplacer les Etats en construisant un nouveau périmètre de solidarité. Mais en s’appuyant sur des logiques purement financières, la dynamique de l’élargissement peut mettre en doute cet argument. La mise en place des régions européennes contribue ainsi à la remise en cause des mécanismes de solidarité intra-nationaux.

La difficulté réside dans le fait que les conflits régionaux de type différent s’alimentent pour constituer un même feu.

D’une part, on trouve les régions qui ont eu des réticences historiques à se rattacher à un ensemble national comme la Corse, l’Irlande du Nord ou l’Ecosse, ayant en commun d’avoir refusé de noyer leur identité particulière dans le creuset national. D’autre part, il y a les régions, généralement riches et contributrices aux budgets nationaux, qui souhaitent, en s’appuyant sur une identité régionale, couper ou réduire le lien national pour se libérer du fardeau de la solidarité qu’il implique. Ce pourrait être le cas des Flamands, de la « Padanie » ou de la Slovénie.

Les régions Basque et Catalane réunissent ces deux éléments. En effet, elles se trouvent être les deux régions les plus riches d’Espagne et revendiquent une identité régionale historiquement bien établie. Le risque de libérer les tendances au repli identitaire de nombreux territoires pourrait alors fragmenter le territoire européen au dépend des régions les plus pauvres.


B I B L I O G R A P H I E

Ouvrages

ARREGI J., La Nacion vasca posible. El nacionalismo democratico en la sociedad vasca, Critica, Madrid, 2000

ITHURRALDE (M), Le Pays basque, le Catalogne et l’Europe - Stratégies politiques des Autonomies basque et catalane, éd. L’Harmattan, Paris 2002

LACOSTE Y., Vive la Nation ! Destin d’une idée géopolitique, Fayard, Paris, 1997

LAVROFF (D-G), Les institutions politiques de l’Espagne, Constitution du 29 décembre 1978, éd. La Documentation française, Paris 1981

LOYER (B), Géopolitique de l’Espagne, éd. Armand Colin, Paris 2006

Revue Civitas Europa n°12 - Juin 2004 - Numéro spécial « Autour de la proposition de statut politique de la communauté du Pays basque ou plan ‘Ibarretxe’ », éd. Bruylant, Bruxelles 2004

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Sites internet

Site du Parlement catalan

www.parlament-cat.net/portal/page ?_pageid=34,36759&_dad=portal&_schema=PORTAL

Site du Gouvernement basque

http://www.nuevoestatutodeeuskadi.net/

Site du Tribunal Constitutionnel espagnol

http://www.tribunalconstitucional.es/

Site du Comité des régions

http://europa.eu/institutions/consultative/cor/index_fr.htm

Site du Monde Diplomatique

http://www.monde-diplomatique.fr/2006/01/SEGURA_I_MAS/13133

Site du quotidien El Pais

http:/www.elpais.com

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[1] On peut citer comme exemple bien connu la nation kurde, dont l’aire géographique s’étend sur le territoire de la Turquie, de l’Irak et de la Syrie. Cette problématique se rencontre aussi en Espagne où le Pays basque et la Catalogne se situent sur deux Etats.

[2] B.LOYER « Géopolitique de l’Espagne » Armand Colin, Paris, 2006 p.27.

[3] Article 145 de la Constitution.

[4] Article 3 de la Constitution.

[5] 18 décembre 1979.

[6] 22 décembre 1979.

[7] 28 avril 1981.

[8] Article 148-2 : « Passé un délai de cinq ans, par une réforme de leur statut, les Communautés autonomes pourront élargir progressivement leurs compétences dans le cadre établi à l’article 149. »

[9] Il s’agit notamment des pouvoirs traditionnels de l’Etat : L’égalité des citoyens devant le droit ; les matières de nationalités, d’immigration, d’extranéité ; les relations internationales ou encore la défense et les Forces armées.

[10] Lois et libertés locales propres issues de l’ancien régime.

[11] Loi organique du 27 juin 2002 sur les Partis politiques, BOE 28/06/02.

[12] Gouvernement socialiste - PSOE (Parti Socialiste Ouvrier Espagnol).

[13] Groupe armé illégal formé par certains ministres du gouvernement afin de lutter contre l’ETA.

[14] Gouvernement de droite - PP (Parti Populaire).

[15] Déclaration de Euskadi Ta Askatasuna au peuple Basque, novembre 1999.

[16] B.LOYER « Géopolitique de Espagne », précité.

[17] Article 3.1 de la Constitution. Les langues sont officielles dans les Communautés autonomes, conformément à leur statut.

[18] L’Aragon et les Iles Canarie.

[19] « La Catalogne, comme nation, dans l’exercice du droit et la volonté des citoyens de décider librement et démocratiquement de leur propre cadre d’organisation et de relation politiques, exerce son autogouvernement par des institutions propres, conformément à ce statut ».

[20] Droite espagnole.

[21] Loi Organique 6/2006 du Statut d’Autonomie de Catalogne.

[22] Premier secrétaire du Parti populaire.

[23] Les Echos, 4 mai 2006.

[24] Voir la décision du 8 juillet 1982 rendue par le Tribunal constitutionnel.

[25] Magistrat Eugenio DIAZ EIMIL.

[26] « le concept de relations internationales ne peut se limiter à une pure relation de politique interétatique sinon qu’il intègre les multiples activités sociales, économiques, politiques et de tutelles de ses sujets », décision du 20 juillet 1989.

[27] Parti démocratique des Peuples d’Europe - Alliance Libre Européenne

[28] Membres des Verts/Alliance Libre Européenne en 2004 : Bloque Nacionalista Galego (BNG), Chunta Aragonesista, Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), Eusko Alkartasuna (EA), Fryske Nasjonale Partij, Liberta Emiliana-Nazione Emilia, Liga Fronte Veneto, Ligue savoisienne (qui a participé au congrès de l’UFCE à Haderslev en 1999), Lithuanian Polish People’s Party, Mebbyon Kernow, Mouvement Région Savoie, Partei der Deutschsprachigen Belgier, Partido Andalucista, Parti Occitan, Partito Sardo d’Azione, Partitu di a Nazione Corsa, Plaid Cymru (Party of Wales), Rainbow-Vinozhito, Scottish National Party (SNP), Silesian Autonomy Movement, Slovenska Skupnost Spirit, Union démocratique bretonne, Union du Peuple alsacien, Union für Südtirol, Union Valdôtaine, Unitat Catalana. Observateurs : Hungarian Federalist Party, Moravian Democratic Party, Partido Nacionalista Vasco, Parti Socialista de Mallorca i Menorca-Entesa Nacionalista, Transilvanian Party.

[29] www.greens-efa.org

[30] On peut citer entre autre l’UFCE (Union Fédéraliste des Communautés Ethniques en Europe ), l’ECMI ( European Center for Minorities Issues), le CPLRE ( Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux d’Europe) ou l’ARE (Assemblée des Régions d’Europe).

 

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