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La Communauté turque en Allemagne, entre intégration et protection identitaire


Céline MOREAU


-  L’Allemagne compte environ 82 millions d’habitants, parmi lesquels on estime à 2,6 millions le nombre de personnes d’origine turque.

L’origine de l’immigration turque en Allemagne remonte au début des années soixante. La Turquie et l’Allemagne ont signé le 30 octobre 1961 une convention sur le recrutement de la main d’œuvre. La Turquie voyait en elle un moyen de désengorger son propre marché du travail et un moteur pour son économie. L’Allemagne, quant à elle, trouvait ainsi une réponse au besoin de main d’œuvre dû à sa forte croissance économique. De 1961 à 1973, environ 710 000 travailleurs et travailleuses turcs arrivèrent en Allemagne. En 1973, des difficultés économiques amenèrent l’Allemagne à décréter un arrêt du recrutement. A cette époque, les travailleurs turcs s’empressèrent de faire venir en Allemagne les membres de leurs familles. En 1980, un coup d’Etat militaire en Turquie obligea des opposants au régime à venir en Allemagne comme demandeurs d’asile. A partir de cette époque, la durée de résidence des turcs en Allemagne s’allonge considérablement.

Alors qu’aujourd’hui les enquêtes révèlent que près de deux tiers des Turcs d’Allemagne n’envisagent aucun retour en Turquie, on peut s’interroger sur l’opportunité pour ces personnes d’acquérir la nationalité allemande. Le droit de la nationalité de la République fédérale d’Allemagne repose sur le principe de la filiation (ius sanguini), selon lequel toute personne ayant au moins un parent allemand acquiert la nationalité allemande de droit, indépendamment de son lieu de naissance. Les ressortissants turcs vivant en République fédérale relèvent eux de la Loi sur les étrangers.

Dans un premier temps, la Loi sur les étrangers prévoyait bien une procédure de naturalisation, mais elle ne s’effectuait qu’au cas par cas. La nationalité pouvait être accordée sous certaines conditions et uniquement si elle répondait à un intérêt public, émanant de l’Etat ou de la Société. En 1991, la Loi sur les étrangers a connu une légère modification avec l’introduction d’un processus de naturalisation de droit. Celui-ci concernait les jeunes, âgés entre 16 et 23 s’ils vivaient légalement en Allemagne depuis huit ans, s’ils disposaient d’une autorisation de résidence, et s’ils avaient fréquenté une école allemande pendant au moins six ans. Il a également permis la naturalisation des étrangers qui vivaient en Allemagne en subvenant à leurs besoins depuis quinze ans. Pour les autres étrangers, la naturalisation restait du domaine de l’appréciation du fonctionnaire compétent.

Depuis le 1er janvier 2000, un nouveau code de la nationalité est entré en vigueur. Il consacre le droit de naissance en plus du droit du sang. Dès lors, tous les enfants nés sur le sol allemand de parents étrangers acquièrent automatiquement la nationalité allemande à la naissance, si leur père ou leur mère a sa résidence habituelle et légale en Allemagne depuis huit ans au moins et s’il ou elle possède depuis trois ans au moins un permis de séjour à durée indéterminée. Entre 18 et 23 ans, ces enfants devront choisir entre la nationalité allemande et celle de leurs parents qu’ils auront généralement acquis en parallèle. La double nationalité n’est acceptée que dans des cas exceptionnels : personnes âgées, persécutés politiques, s’il est impossible, d’un point de vue juridique, d’abandonner la nationalité ou si cet abandon s’accompagne de modalités humiliantes ou d’inconvénients, notamment de nature économique ou patrimonial. Les étrangers qui vivent durablement en Allemagne ont la possibilité de faire une demande de naturalisation. Celle-ci est soumise à de nouvelles conditions moins restrictives : résider pendant au moins huit ans en Allemagne, être titulaire d’un permis de séjour ou d’une autorisation de résidence, être attaché à l’ordre fondamental ancré dans la Constitution, ne pas exercer une activité contraire à la Constitution, être capable d’assurer sa subsistance, ne pas avoir été condamné sauf infractions mineures et avoir une connaissance suffisante de la langue allemande. En 2003, 56 244 naturalisés étaient d’origine turque. Cette situation permet de prendre conscience que les « immigrés » et les « étrangers » ne se regroupent pas exactement.[1]

La communauté turque est la minorité immigrante majoritaire en Allemagne. On compte également en Allemagne des minorités nationales dites historiques. 50 000 Danois possédant la nationalité allemande sont établis dans le Schleswig, à la frontière avec le Danemark. Les Allemands et les Danois vivent côte à côte dans cette région depuis plus d’un millier d’années. Environ 50.000 à 60.000 individus se déclarent Nord-frisons sur la base de leur ascendance ethnique et de leur sentiment d’identité personnelle. Les Frisons habitent la côte allemande de la mer du Nord depuis le début de l’ère chrétienne. On estime a 70 000 le nombre de Sintis et Roms de nationalité allemande. Les Sintis et les Roms sont mentionnés dans les documents historiques d’Allemagne depuis le XIVe siècle. On évalue à environ 60 000 le nombre de personnes s’identifiant comme Sorabes en Allemagne. Ils vivent en Lusace depuis le VIIème siècle et n’ont pas de patrie en dehors des frontières de l’Allemagne.

Ces quatre groupes minoritaires officiels ont fondé en 2004 un Conseil des minorités sur la base d’une convention commune. Ce conseil poursuit des objectifs conciliant les intérêts communs des quatre minorités, notamment auprès du gouvernement fédéral et du Bundestag allemand. Tout comme les Turcs d’Allemagne, il s’agit de groupes de personnes ayants entre elles des liens forts, culturels, nationaux et religieux. C’est la particularité de ces liens qui leur a permis de faire reconnaître officiellement leur qualité de minorité nationale. En comparant la situation des membres de ces groupes à celle des membres de la communauté d’origine turque en Allemagne, on peut légitimement se demander si les Turcs, dont le retour en Turquie n’est plus envisagé, ne pourraient pas bénéficier de la protection accordée par l’Allemagne aux minorités nationales.

Cette question ainsi posée, appelle dans un premier temps à se demander si théoriquement la communauté turque d’Allemagne peut être considérée comme une minorité nationale au regard des différentes définitions de la notion (I), avant d’analyser les enjeux juridiques et politiques d’une telle reconnaissance (II).

I) La communauté d’origine turque en Allemagne, une minorité nationale ?

La communauté d’origine turque en Allemagne est unie par des liens identitaires particulièrement forts. Une lecture ouverte des différents critères traditionnels de définition de la notion de minorité nationale permettrait de considérer qu’elle constitue une minorité nationale en Allemagne (A). Or, la déclaration faite par l’Allemagne au moment de la ratification de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales adoptée dans le cadre du Conseil de l’Europe a limité la protection aux minorités dites historiques excluant du champ d’application de la Convention la communauté d’origine turque (B).

A) La communauté turque d’Allemagne au regard de la définition doctrinale de la notion de minorité nationale

La définition de la notion de minorité nationale donne lieu à de nombreuses controverses. Ces débats ont servi aux Etats à tactiquement éviter les discussions substantielles sur le sujet.

Gudmundur Alfredsson[2] donne les quatre composantes de la notion de minorité nationale. Il distingue en premier lieu les caractéristiques objectives de la minorité. Pour être qualifiée de minorité nationale, ses membres doivent appartenir à la même nation. Le deuxième élément de définition est d’ordre subjectif. Personne ne peut être forcé à appartenir à une minorité nationale. Cela implique que l’existence d’une minorité nationale suppose que ses membres aient exprimé le désir d’appartenir à cette minorité. S’ajoute à ces deux critères un élément temporel. La minorité nationale doit être présente depuis longtemps sur le territoire concerné. Enfin, l’existence d’une minorité nationale est soumise à la caractérisation d’un élément numérique. La minorité ne peut correspondre à plus de la moitié de la population globale du pays. L’auteur souligne que l’existence d’une minorité nationale est une question de fait. Cette position était celle de la Cour permanente de Justice internationale qui, dès 1928, dans son arrêt relatif aux minorités en Haute-Silésie, excluait que l’existence d’une minorité nationale soit soumise à des critères juridiques et, notamment, à sa reconnaissance par l’Etat sur le territoire duquel elle se trouve[3]. Elle n’est pas non plus condition de la nationalité de ses membres.

Si l’on reprend ces quatre critères de définition, peut-on considérer que la communauté turque d’Allemagne soit une minorité nationale ?

L’élément objectif de la définition de minorité nationale ne semble pas poser de difficultés. Les Turcs ou les Allemands d’origine turque vivant en Allemagne sont attachés à la culture et à la tradition turque. Ils sont notamment liés à la tradition musulmane, plus qu’à la tradition chrétienne de l’Allemagne. L’analyse de l’élément subjectif de la définition au regard de la situation des Turcs d’Allemagne amène à se poser la question du désir de ceux-ci d’être considérés comme une minorité nationale. Les Turcs sont installés durablement en Allemagne, une large majorité d’entre eux n’envisage aucun retour en Turquie. Beaucoup sont nés en Allemagne. Il peut également s’agir d’immigrés de deuxième ou troisième génération, n’ayant, ni eux, ni leur parents, jamais vécu en Turquie. Pour autant, ces personnes se sentent-elles pleinement allemandes, au sens national du terme ? L’héritage culturel et religieux qu’elles ont reçu est distinct de celui des autres membres du peuple allemand. Or, durablement installées, ces personnes développent le souci de préserver leur culture et leur tradition. Dans ces circonstances, elles sont conscientes d’appartenir à un groupe particulier au sein de l’Allemagne : la minorité turque d’Allemagne. Aussi peut-on imaginer que les Turcs d’Allemagne se sentent membres d’une minorité nationale, et qu’ils désirent (pour une partie importante d’entre eux) préserver leur identité et leur culture commune. L’élément numérique est un élément purement factuel. Les chiffres montrent qu’en Allemagne, on compte en 2005 environ 1 764 300 Turcs auxquels s’ajoutent les Allemands d’origine turque. On estime à 2,6 millions le nombre de personnes d’origine turque vivant en Allemagne actuellement[4]. Il s’agit indiscutablement d’un nombre significatif de personnes, tout en étant bien moins important que la moitié du nombre d’habitants en l’Allemagne. Enfin, l’élément temporel de la définition de minorité nationale impose d’examiner si la communauté turque d’Allemagne est présente depuis longtemps sur le territoire allemand. L’immigration importante de Turcs en Allemagne a commencé dans les années soixante. Certaines personnes sont en Allemagne depuis cette époque et leurs enfants et petits-enfants sont nés en Allemagne. Ils n’envisagent aucun retour en Turquie. On peut considérer que les Turcs d’Allemagne (avant tout les immigrés de deuxième ou de troisième génération) y vivent depuis suffisamment longtemps pour pouvoir former une minorité nationale.

Il existe une autre définition assez largement répandue. Elle figure dans la Recommandation 1201 adoptée le 1er février 1993 par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe qui demandait aux Etats membres d’adopter un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’Homme sur le droit des minorités nationales. Le 8 juin 2005, le Parlement européen a recommandé que la définition de la notion de minorité nationale soit fondée sur la définition contenue dans la recommandation 1201, officialisant donc cette définition pour l’Union européenne. Selon la recommandation, l’expression « minorité nationale » désigne un groupe de personnes dans un Etat qui :

-  résident sur le territoire de cet Etat et en sont citoyens ;

-  entretiennent des liens anciens, solides et durables avec cet Etat ;

-  présentent des caractéristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques spécifiques ;

-  sont suffisamment représentatives, tout en étant moins nombreuses que le reste de la population de cet Etat ou d’une région de cet Etat ;

-  sont animées de la volonté de préserver ensemble ce qui fait leur identité commune, notamment leur culture, leurs traditions, leur religion ou leur langue.

Au regard de ces différents critères, peut-on considérer que la communauté turque d’Allemagne soit une minorité nationale ? Cette deuxième définition, plus stricte que la précédente, ajoute aux critères précédemment examinés ceux de la citoyenneté de l’Etat sur le territoire duquel les membres de la minorité nationale vivent (introduisant ainsi un élément juridique à la notion de minorité nationale) et précise que les personnes concernées doivent entretenir des liens anciens, solides et durables avec cet Etat.

Si l’on reprend les chiffres exposés en introduction, 27,6% des personnes d’origine turque qui résident en Allemagne ont la nationalité allemande. Pour ces personnes, le premier critère est pleinement satisfait.

Les Allemands d’origine turque présentent-t-ils avec l’Allemagne des liens anciens, solides et durables ? Le critère temporel semble marquer la différence entre les minorités nationales dites historiques et les minorités immigrantes qui n’auraient pas avec l’Allemagne de liens suffisamment anciens. Robert Lafont[5], en 1968, expliquait que les minorités sont des existants historiques continués. Henri Giordan[6] reprend cette formule expliquant que pour revendiquer, aujourd’hui, la maîtrise de son devenir, une minorité a dû faire preuve d’un minimum de continuité de sa conscience de soi. Opprimée, elle a dû réussir cependant à affirmer, au long de l’histoire son attachement à une langue, une culture, une religion, etc... Ces développements excluent-ils de considérer que la communauté des Allemands d’origine turque ne présente pas de liens anciens avec l’Allemagne ? La question est d’abord de savoir quel degré d’ancienneté est requis. N’oublions pas que nous nous attachons aux citoyens allemands d’origine turque. Ces personnes ont la nationalité allemande. Elles présentent donc des liens étroits avec l’Allemagne qui ont été reconnus lorsqu’elles ont obtenu la nationalité allemande. Selon les dispositions de la nouvelle Loi sur les étrangers, à part pour les personnes ayant obtenu la naturalisation au cas par cas, celle-ci n’a pu être obtenue de droit qu’après plus de huit ans de résidence en Allemagne ou parce que la personne est née sur le sol allemand. Le critère de l’ancienneté du lien doit être analysé indissociablement de celui de la durabilité du lien. Or, les Allemands d’origine turque ont, pour la plupart d’entre eux, dû abandonner leur nationalité turque ou ne l’ont jamais eu. Ils n’envisagent en aucun cas de retourner en Turquie et sont très attachés à construire leur vie et celle de leur famille en Allemagne. Le lien qu’ils entretiennent avec l’Allemagne est donc particulièrement durable.

Au regard de cette deuxième définition de la notion de minorité nationale, pourtant beaucoup plus stricte que la précédente et impliquant un élément juridique (la citoyenneté de l’Etat de résidence), les Allemands d’origine turque peuvent théoriquement également être considérés comme formant une minorité nationale. Cependant, l’Allemagne n’accorde ni aux Turcs vivant en Allemagne, ni même aux Allemands d’origine turque la protection spécifique qu’elle accorde aux minorités nationales.

B) La définition restrictive de la notion de minorité nationale adoptée par l’Allemagne face à l’approche évolutive du Comité d’experts

La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales a été élaborée au sein du Conseil de l’Europe par le Comité ad hoc pour la protection des minorités nationales (CAHMIN) sous l’autorité du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe le 10 novembre 1994. Elle a été ouverte à la signature des Etats membres le 1er février 1995. Elle est entrée en vigueur en Allemagne le premier février 1998.

La formule et le texte de la Convention-cadre résultent du compromis fixé par la déclaration du Sommet de Vienne du 9 octobre 1993. La Convention ne contient que des dispositions programatoires ou principes juridiques. Non directement applicables, ils se limitent à fixer des objectifs à atteindre et doivent être transposés en droit interne en tenant compte des situations particulières des minorités présentes sur le territoire des Etats. Le caractère contraignant de la Convention-cadre a été nettement atténué par l’absence de définition de la notion de minorités nationales, les initiateurs de la Convention n’ayant jamais réussi à se mettre d’accord sur ce point. Plusieurs Etats ont ajouté des déclarations limitant le plus souvent le champ d’application de la Convention-cadre à des groupes qualifiés de minorités historiques ou traditionnelles.

L’Allemagne, le 1er février 1998, a ainsi déclaré au titre de la Convention-cadre :

« En République fédérale d’Allemagne, sont considérées comme des minorités nationales les Danois de nationalité allemande et les membres du peuple sorabe de nationalité allemande. La Convention-cadre sera également appliquée aux groupes ethniques résidant traditionnellement en Allemagne, à savoir les Frisons de nationalité allemande et les Sintis et Roms de nationalité allemande. »

L’Allemagne utilise le vide juridique laissé par la Convention sur le point de la définition pour circonscrire la qualité de minorité nationale en Allemagne à certains groupes en particulier. Il s’agit ici d’une liste exhaustive. Seuls ces groupes bénéficient de l’application de la Convention-cadre. D’autres Etats comme les pays baltes ont lors de la signature de la Convention-cadre fait des déclarations plus ouvertes. L’Estonie, par exemple, a dans sa déclaration, simplement repris les critères objectifs de définition de la Recommandation 1201.

Le fait que l’Allemagne ait donné une liste des communautés concernées par la Convention-cadre apparaît comme l’octroi discrétionnaire de la protection due aux minorités nationales à certains groupes. Cette liste dénote une certaine méfiance de la part de l’Allemagne vis à vis de la notion de minorité nationale. Cette démarche exclut d’office les membres de la communauté d’origine turque, quand bien même ils auraient la nationalité allemande, du bénéfice de la protection qui est accordée aux membres des minorités officielles.

Le Comité consultatif pour la protection des minorités nationales, mécanisme de suivi de l’application de la Convention, laisse aux Etats le soin de définir le champ d’application personnel de la Convention-cadre. Il a néanmoins souligné que cette définition ne devait pas être la source de distinctions arbitraires ou injustifiées. C’est pour cette raison qu’il s’est estimé compétent pour vérifier qu’aucune distinction arbitraire ou injustifiée ne découlait du champ d’application personnel de la Convention donné par les Etats parties.

Si l’on reprend les échanges entre le Comité consultatif et le Gouvernement Allemand lors de la procédure de suivi, on peut noter le refus de l’Allemagne de considérer les minorités dites immigrantes comme des minorités nationales, les excluant explicitement du champs d’application de la Convention. Ainsi, dans le rapport soumis par l’Allemagne le 24 février 2000, le gouvernement allemand insiste sur le fait que la Convention-cadre ne concerne que les minorités historiques, citant une nouvelle fois de manière exhaustive ces groupes.

Le Comité consultatif reprend ce point dans son avis rendu public le 12 février 2002. Il est d’avis qu’à un certain stade, dans le futur, l’Allemagne devra envisager que d’autres groupes soient protégés par la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Le Comité exprime sa position en ces mots[7] :

« Le Comité consultatif est d’avis qu’il serait possible d’envisager l’inclusion des personnes appartenant à d’autres groupes, y compris des ressortissants et des non-ressortissants le cas échéant, dans l’application de la Convention-cadre article par article, et estime que les autorités allemandes devraient examiner cette question en consultation avec les intéressés lorsque le moment sera propice. Cela a une signification particulière dans le contexte de la législation relative à la citoyenneté ».

Le Comité met ici en avant l’aspect factuel de la notion de minorité nationale. Pour lui, le nombre de groupes considérés comme des minorités nationales ne peut pas être figé. Le Comité reste prudent en indiquant que l’inclusion de nouveaux groupes comme le groupe des personnes d’origine turque vivant en Allemagne sera possible lorsque le moment sera propice et seulement si cela est fait en concertation avec les intéressés. Il encourage l’Allemagne à suivre cette voie. Le Gouvernement allemand, en réponse à cette invitation explique les raisons de sa position[8] :

« La Convention-cadre ne contient aucune définition de l’expression “minorité nationale”. Selon le rapport explicatif sur la Convention-cadre, il a été décidé d’adopter une approche pragmatique tenant compte du fait qu’il n’était pas possible de trouver une définition à laquelle tous les États membres du Conseil de l’Europe puissent souscrire. Eu égard à cette situation juridique, l’Allemagne se déclare compétente pour définir l’expression lorsqu’il s’agit d’appliquer la Convention aux groupes en question. »

L’Allemagne ajoute à cette déclaration les critères de définition qu’elle retient. Elle reprend les critères de la Recommandation 1201 mais conclut que seules les minorités historiques correspondent aux critères. Le gouvernement allemand considère que le Comité n’avait aucune raison de faire des commentaires sur des groupes ethniques qui ne remplissent pas ne serait-ce qu’un des critères susmentionnés. Pour le gouvernement allemand :

« Tel est le cas des "migrants" et "immigrés" dont il est question dans différentes parties de l’avis, des “non-ressortissants” en général ainsi que du "groupe de Polonais". Il s’ensuit également que les commentaires relatifs à la législation sur la naturalisation et à l’intégration des étrangers sont sans rapport avec le sujet traité par la Convention en ce qui concerne son application à l’Allemagne et en Allemagne. »

Le gouvernement allemand affirme qu’il fonde sa position sur la Recommandation 1201 (1993) de l’Assemblée parlementaire et se reporte à la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, dont l’article 1 a) stipule que l’expression « langues régionales ou minoritaires » n’inclut pas les langues des migrants. L’Allemagne estime que cette définition se situe par ailleurs dans les limites de la marge d’appréciation que le Comité consultatif reconnaît aux Etats.

Le gouvernement allemand au travers de ces échanges montre son attachement particulièrement fort à une conception traditionnelle de la notion de minorité nationale. Il refuse d’envisager, même dans le futur, le phénomène de l’immigration turque, qui a pourtant débuté il y a plus de cinquante ans, sous l’angle de la protection due aux minorités nationales. Le Comité a sur ce point une approche plus progressiste. Au vu de ces divergences de positions, on peut s’interroger sur l’opportunité d’accorder une telle protection à la communauté turque d’Allemagne.

II) La protection accordée aux minorités nationales, envisageable pour la minorité immigrante turque ?

La reconnaissance de la qualité de minorité nationale à la communauté d’origine turque en Allemagne aurait pour conséquence de lui accorder le bénéfice des instruments juridiques particuliers de protection des minorités (A). On peut s’interroger sur l’opportunité politique pour le gouvernement allemand d’accorder une telle protection (B).

A) Les enjeux juridiques de la reconnaissance à la communauté turque de la qualité de minorité nationale

Le gouvernement allemand, dans son rapport rendu au Comité pour l’élimination de la discrimination raciale le 10 Août 2000[9], a donné une raison historique précise pour différencier nettement la situation des minorités nationales traditionnelles de celle des minorités immigrantes. Le gouvernement allemand explique que les traités de paix ont emportés la modification de nombreuses frontières. Par le nouveau tracé des frontières, des membres d’une même nationalité se sont trouvés habiter dans des pays où ils ne constituaient qu’une minorité. La principale préoccupation des gouvernements a été de protéger l’existence linguistique et culturelle des minorités nationales. Ils ont considéré qu’il était juste d’accorder à ces personnes une protection spéciale afin qu’elles puissent conserver leur langue et leur culture et qu’elles ne perdent pas leur identité. Le gouvernement oppose à ces groupes minoritaires les étrangers qui vivent en Allemagne et les anciens étrangers qui ont été naturalisés. Il souligne que ces derniers n’ont pas été affectés par un nouveau tracé de frontières mais qu’ils ont décidée de manière volontaire de venir en Allemagne. Leur présence en Allemagne est exclusivement la conséquence de leur propre décision personnelle ou de celle de leurs parents ou grands-parents. Pour ces personnes, le gouvernement allemand considère que les lois générales, qui protègent également leurs droits, sont suffisantes.

On peut s’interroger sur la logique de cette position. L’existence d’une minorité nationale est une question de fait. Un groupe a besoin d’une protection particulière à cause de sa position minoritaire qui le met en situation de vulnérabilité et non à cause des raisons de sa présence sur le territoire. Certains Etats ont étendu la protection de la Convention-cadre aux minorités récentes issues de l’immigration. Ainsi, le Royaume-Uni dans son rapport soumis au Comité consultatif le 26 juillet 1999 explique qu’il utilise la Convention-cadre comme un instrument de lutte contre le racisme. Il considère que l’expression « minorité nationale » est juridiquement vide de sens au Royaume-Uni. Sont compris dans cette définition les communautés ethniques minoritaires (ou minorités apparentes), ainsi que les Ecossais, les Irlandais et les Gallois, qui y entrent du fait de leurs origines nationales. Les Gitans (et les Gens du voyage en Irlande du Nord) sont également assimilés par la loi à des groupes raciaux. Le Royaume-Uni s’est attaché à l’existence réelle des groupes en position de faiblesse par rapport à la majorité.

L’Allemagne n’a pas raisonné de la même manière. L’argument qu’elle avance n’est cependant pas totalement dépourvu de pertinence et ce pour deux raisons. D’abord, le gouvernement allemand souligne qu’il existe pour ces personnes un arsenal juridique de protection. Le gouvernement défend ici l’idée selon laquelle pour que la Convention-cadre pour la protection de minorités nationales reste efficace, il ne faut pas qu’elle s’applique aux personnes qui sont déjà protégées par d’autres instruments juridiques. La Convention est ainsi vue comme une mesure spéciale qui ne concerne que des personnes particulièrement vulnérables. Le 18 août 2006, une Loi générale anti-discrimination est entrée en vigueur. Cette législation est intervenue après une période pendant laquelle l’Union européenne infligeait une amende quotidienne à l’Allemagne pour retard dans l’application d’une directive relative à la lutte contre la discrimination. Plus généralement, la Loi fondamentale allemande dispose que la dignité de l’être humain est sacrée, aucun être humain ne devant être défavorisé ou lésé en raison de sa race, de ses origines, de sa religion, de ses opinions.

La deuxième raison qui donne à l’argument du gouvernement allemand une certaine logique consiste à penser que les immigrés, parce qu’ils ont décidés par eux-même de venir en Allemagne[10], ne peuvent pas espérer de l’Etat allemand la mise en place de mesures spécifiques qui leur seraient particulièrement favorables. En effet, la mise en œuvre de la Convention-cadre relative à la protection des minorités nationales impose des obligations positives aux Etats parties. Si l’on reprend l’article 10§2 de la Convention-cadre, celui-ci impose aux Etats parties d’assurer dans la mesure du possible des conditions permettant d’utiliser la langue minoritaire dans les rapports entre les membres de la minorité nationale particulièrement implantée géographiquement dans l’aire géographique et les autorités administratives. La mise en place d’une telle mesure a un coût très important pour l’Etat partie. La mise en place d’une telle mesure semble tout à fait inadaptée à la problématique des minorités immigrantes. Celles-ci n’ont pas vocation à être implantées spécifiquement et traditionnellement dans une région particulière. Elles vivent où il leur a été permis de trouver du travail. Dès lors, il semble difficile d’imposer à l’Allemagne de mettre en place un système tel que celui imposé par l’article 10§2 en faveur de la communauté turque. L’argument selon lequel les personnes appartenant à cette communauté ont choisi de vivre en Allemagne, ce qui ne leur permet pas d’exiger la mise en place d’une telle mesure, semble ici pertinent. Mais cela exclut-il que certains droits de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales ne leur soient accordés ?

Si l’on prend les premiers articles de la Convention qui sont plus généraux, on peut envisager qu’ils soient appliqués aux minorités récentes. Ces articles s’appuient tous sur l’esprit de tolérance et d’égalité sur lequel est fondé la Convention-cadre. L’article 4 de la Convention demande aux Etats parties d’assurer l’égalité devant la loi et une égale protection de la loi aux personnes appartenant à une minorité nationale. L’article interdit la discrimination fondée sur l’appartenance à une minorité nationale. Alors que la Loi adoptée en août 2006 interdisant la discrimination en Allemagne concerne les minorités immigrantes, il semble tout à fait envisageable que l’article 4 de la Convention-cadre les concerne de la même manière. De même, l’article 6 demande aux Etats d’assurer la promotion du dialogue interculturel. Or les minorités immigrantes ont particulièrement besoin de ce dialogue avec la majorité. Ce dialogue les préserve de l’intolérance et du racisme. L’article 7 de la Convention-cadre demande aux Etats de permettre aux personnes appartenant à des minorités d’exercer leur liberté d’association. Les Turcs d’Allemagne ont amorcé dans les années 1980 un mouvement associatif important. Leur liberté d’association doit absolument être préservée. L’article 8 de la Convention-cadre impose aux Etats partie de reconnaître à toute personne appartenant à une minorité nationale le droit de manifester sa religion ou sa conviction, ainsi que le droit de créer des institutions religieuses, organisations et associations. Les Turcs d’Allemagne sont en majorité musulmans. Leur liberté de manifester leur religion est, parce qu’il s’agit d’une religion minoritaire, de facto vulnérable. Aussi, l’article 8 leur semble particulièrement adapté, compte tenu de leur position minoritaire. Le Comité d’experts ne se montre pas hostile à une telle distribution des droits. On peut cependant s’interroger sur les risques de démantèlement des droits accordés par la Convention-cadre qui pourraient avoir pour effet de baisser le niveau global de protection des minorités.

A ce stade du raisonnement, on peut légitimement se demander si le refus catégorique du gouvernement allemand d’étendre aux minorités récentes le bénéfice de la protection due aux minorités nationales ne s’explique pas par l’opposition entre sa politique d’immigration et les objectifs des instruments juridiques de protection des minorités.

B) La volonté politique de ne pas accorder la protection due aux minorité nationales à la minorité turque

Si l’on considère aujourd’hui la communauté d’origine turque, celle-ci est divisée en deux groupes. D’un côté, les Turcs qui ne sont pas citoyens allemands et, de l’autre, les Allemands d’origine turque. Les premiers, soumis à la loi sur les étrangers, ne sont pas en mesure de participer à la vie politique du pays. L’Allemagne n’est pas à ce jour (comme aucun des pays membre de l’UE), Etat partie à la Convention de l’UNESCO pour la protection des travailleurs migrants et des membres de leur famille et n’est que signataire de la Convention européenne relative au statut du travailleur migrant adoptée dans le cadre du Conseil de l’Europe. Si l’Allemagne refuse d’appliquer aux minorités récentes la Convention-cadre parce qu’elles bénéficient de la loi générale, il semble qu’elle peine également à s’engager à leur accorder une protection spécifique sous l’angle de la protection des migrants. Les Allemands d’origine turque bénéficient toujours de la protection contre la discrimination et de l’ensemble de l’arsenal répressif relatif à la lutte contre le racisme. Cependant, il ne s’agit pas là de mesures positives en faveur de la protection et de la promotion de la culture et de la tradition turque en Allemagne qui seraient l’objet de l’extension du champ d’application personnel de la Convention-cadre à la communauté turque allemande.

On peut s’interroger sur le point de savoir si le gouvernement désire préserver les minorités récentes de l’assimilation. La Convention-cadre, dans son article 5§2 stipule que

« sans préjudice des mesures prises dans le cadre de leur politique générale d’intégration, les Parties s’abstiennent de toute politique ou pratique tendant à l’assimilation contre leur volonté des personnes appartenant à des minorités nationales et protègent ces personnes contre toute action destinée à une telle assimilation. »

L’enjeu de l’extension de la protection accordée aux minorités nationales et aux minorités immigrantes réside dans le niveau de protection que l’on veut leur accorder face à l’assimilation.

Les Allemands d’origine turque ont dû (sauf cas exceptionnels) abandonner la nationalité turque. L’objectif de la perte de ce lien particulier avec la Turquie est la volonté de favoriser leur intégration. Cependant, acquérir la nationalité allemande est la seule possibilité de participer à la vie démocratique de l’Allemagne. Face à cet éternel dilemme, les spécialistes préconisent de séparer les notions de citoyenneté et de minorité.[11] En l’état de la législation sur la naturalisation, la perte de la nationalité turque est d’une certaine manière subie. Elle ne tient pas compte de la réalité que vivent les personnes concernées qui ne sont ni totalement turques, ni totalement allemandes, mais qui sont bien un mélange entre deux mondes. En 1985, à la question "S’il vous était possible d’obtenir la nationalité allemande en plus de votre nationalité actuelle, utiliseriez-vous cette possibilité ?", plus de la moitié des Turcs répondaient "certainement" ou" probablement". De même, lorsque l’on demande aux intéressés s’ils se sentent plutôt allemand ou plutôt de leur nationalité d’origine, la nationalité d’origine domine.

L’objectif politique en matière d’immigration n’est pas nécessairement de préserver l’existence d’un groupe distinct, homogène, lié par ses traditions et ses coutumes. L’intégration est vue comme le but à atteindre pour tous les Turcs qui vivent en Allemagne. Si les Turcs s’installent durablement, on leur demande de fournir cet effort d’intégration. C’est pourquoi on ne leur accorde pas la double nationalité lorsqu’ils demandent la naturalisation. La double nationalité remet en cause la conception traditionnelle de l’Etat - nation. Le gouvernement allemand fait valoir qu’aucun groupe n’a émis le souhait d’être considéré comme une minorité nationale en dehors des groupes officiellement considérés comme tel. Cependant, cet argument n’exclut pas qu’une telle chose puisse se produire. Les Turcs d’Allemagne se sont organisés en associations, comme le leur permet la Loi de 1964. Les associations permettent aux immigrés de s’organiser autour d’une identité collective et des intérêts communs. Elles permettent aussi de négocier des formes de présence en défendant leurs spécificités culturelles et religieuses. Or l’objet de la Convention-cadre est bien de protéger les minorités contre les atteintes à la survie de leur culture et de leurs traditions. Les associations turques se sont organisées en fédération. Le premier travail des associations turques en Allemagne a été celui de négocier les possibilités du séjour permanent en Allemagne. La Loi de 2001 sur les naturalisations est l’un des fruits de cette négociation. Le second combat des associations porte lui sur la défense de l’identité. C’est dans le cadre de ce combat que s’inscrivent les associations qui militent pour que soit accordée aux turcs allemands la double nationalité. On peut tout à fait envisager qu’à un certain moment, les associations militeront pour le statut de minorité nationale.

La tolérance religieuse et culturelle est une condition nécessaire mais non suffisante. Elle ne permet en aucun cas d’aborder de manière satisfaisante des questions fondamentales pour l’intégration telles que : faut-il favoriser exclusivement l’apprentissage de la langue d’accueil ou le bilinguisme officiel ? ou quelles sont les limites de la liberté religieuse ? Retenons que l’article 3 de la Convention-cadre stipule que « toute personne appartenant à une minorité nationale a le droit de choisir librement d’être traitée ou ne pas être traitée comme telle et aucun désavantage ne doit résulter de ce choix ou de l’exercice des droits qui y sont liés. »

On pourrait imaginer laisser aux personnes d’origine turque la possibilité de choisir le degré d’intégration qu’elles souhaitent. L’intégration réussie résulte d’un équilibre entre l’assimilation et l’autonomie culturelle. Cet équilibre n’est pas nécessairement le même pour chacun des Turcs d’Allemagne. Ils peuvent ne pas souhaiter bénéficier des mesures spéciales mises en place dans le cadre de la protection due aux minorités nationales. Mais cela doit être un choix individuel, qui ne doit pas compromettre la possibilité pour d’autres membres de la communauté de bénéficier de ces mesures.

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Eléments bibliographiques

Livres :
-  Marc Weller, Minority Rights, Oxford Press, 2005.

-  Henri Giordan, Les minorités en Europe droits linguistiques et droits de l’Homme, Kimé, Bruxelles 1993.

Articles et Communications :
-  Paul Oriol, « Naturalisations en Allemagne », in La lettre de la citoyenneté, avril 2005.

-  Gudmundur Alfredson, “Minorities, Indigenous and Tribal peoples : Definitions of terms as a matter of international law”, in Textbook on Minority Rights.

-  Faruk Sen, « intégration ou exclusion, la situation des migrants d’origine turque en Allemagne » Comité d’étude des relations franco allemandes, 2006

-  Allemagne Riva Kastoryano « Etre turc en France et en Allemagne », in Cahier d’études sur la Méditerranée orientale et le monde turco - iranien, N°13, janvier, juin 1992.

-  Rainer Hofmann, « Protecting the Rights of National Minorities in Europe, First experience with the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities”, in German Yearbook of International Law, volume 44 - 2001, p. 237-269.

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Documentaires :

Thema d’ARTE :

fils d’immigrés, turcs d’Allemagne. Documentaire d’Hatice Ayen (2001).

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[1] Ces chiffres sont tirés de Paul Oriol, « Naturalisations en Allemagne » in La lettre de la citoyenneté, Avril 2005.

[2] Gudmundur Alfredson, “Minorities, Indigenous and Tribal peoples : Definitions of terms as a matter of international law”, in Textbook on Minority Rights.

[3] Arrêt CPJI, A-15, 26 avril 1928, Droit des minorités en Haute - Silésie (écoles minoritaires) p.32/33

[4] Ce chiffre est avancé par le Comité d’étude des relations Franco Allemandes de IFRI, Faruk Sen « Intégration ou exclusion ? la situation des migrants d’origine turque en Allemagne », 2006

[5] Lafont 1968, p. 638

[6] Henri Giordan, « Les minorités en Europe droits linguistiques et droits de l’Homme », p.13

[7] §17 de l’avis du Comité consultatif à propos de l’Allemagne rendu public le 12 février 2002.

[8] Commentaire du gouvernement allemand rendu public le 12 septembre 2002.

[9] §13 du rapport rendu par l’Allemagne le 10 Août 2000 au Comité pour l’élimination de la discrimination raciale.

[10] On peut cependant nuancer ce point notamment pour les turcs immigrés de seconde, troisième ou même quatrième génération qui ne sont pas intervenus à titre personnel dans le processus décisionnel ayant abouti à l’installation durable en Allemagne.

[11] Rapport rendu le 18 janvier 2007 par la Commission de Venise

 

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