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JURISPRUDENCE DE LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES EN MATIÈRE DE DROITS DE L’HOMME


OLIVIER COTTE


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CJCE, Unibet, 13 mars 2007, C-432/05

Mots clés : Droit à un recours juridictionnel effectif

-  C’est par un arrêt de grande chambre que la Cour de justice répond à une question préjudicielle posée par une juridiction suédoise au sujet de l’interprétation à donner au principe de protection juridictionnelle effective des droits conférés aux justiciables par le droit communautaire. La société requérante au principal ayant acquis des espaces publicitaires dans différents médias pour promouvoir les paris sur Internet, elle souhaite contester la loi sur les loteries et les jeux de hasard qui a conduit le Gouvernement à prendre des mesures à l’encontre des médias ayant accepté une telle acquisition. Or, le droit suédois ne permet de contester la conformité d’une loi ou d’un règlement du gouvernement avec une norme de rang supérieur que de manière incidente, à l’occasion d’un litige devant les juridictions de droit commun ou les juridictions administratives. La juridiction de renvoi demande par conséquent : d’une part, si le principe de protection juridictionnelle effective exige un recours permettant, à titre principal, de vérifier la conformité de dispositions nationales avec le droit communautaire ou si un contrôle incident suffit ; d’autre part, si ledit principe implique nécessairement la possibilité d’obtenir des mesures provisoires visant à obtenir la suspension des dispositions contestées ; enfin, si l’octroi de ces mesures provisoires est régi par le droit communautaire ou le droit national.

S’agissant de la première question, la Cour commence par rappeler des principes bien établis. Le principe de protection juridictionnelle effective est un principe général du droit communautaire, consacré par les droits constitutionnels nationaux, la CEDH (CJCE, Johnston, 15 mai 1986, 222/84, Rec. p. 1651, pts 18 et 19 ; Heylens, 15 octobre 1987, 222/86, Rec. p. 4097, pt 14) et réaffirmé par la Charte des droits fondamentaux. Sous réserve des voies de droit ouvertes devant le juge communautaire, il revient aux juridictions nationales d’assurer cette protection, selon les modalités que l’ordre juridique national détermine. Ces dernières doivent être conformes aux principes d’équivalence et d’effectivité. Ce n’est que s’il existe une carence que le droit communautaire peut exiger la création d’une voie de droit nécessaire à la protection des droits (CJCE, Rewe et Comets (deux arrêts), 16 décembre 1976, 33/76 et 45/76, Rec. p. 1989 et p. 2043). En l’espèce, conformément aux observations soumises par onze États membres et par la Commission, la Cour juge que le principe de protection juridictionnelle effective n’exige pas un recours autonome permettant, à titre principal, de contester la conformité des normes nationales avec le droit communautaire, sous réserve que les principes d’équivalence et d’effectivité soient respectés. Or, tel est le cas en droit suédois : les droits tirés de l’ordre communautaire subissent le même traitement que les droits issus de l’ordre interne ; en outre, il existe une pluralité de voies de droit incidentes permettant de contester une norme nationale par rapport au droit communautaire (recours en réparation ; recours contre une mesure individuelle ; recours contre une sanction administrative ou pénale). Néanmoins, la Cour prend soin de souligner au passage que si les seules voies de droit étaient celles ouvertes à l’occasion d’un recours contre une sanction, autrement dit si la seule possibilité de contester les dispositions nationales était d’enfreindre la réglementation, cela ne suffirait pas à assurer une protection juridictionnelle effective.

En réponse à la seconde question, la Cour rappelle que la juridiction nationale doit être à même de prononcer des mesures provisoires pour autant qu’elles sont nécessaires à garantir la pleine efficacité de la décision juridictionnelle à intervenir (CJCE, Factortame, 19 juin 1990, C-213/89, Rec. p. I-2433, pt 21), même si la recevabilité du recours n’est pas certaine à ce stade. Quant à la troisième demande, elle permet à la Cour de compléter sa jurisprudence antérieure. En effet, si elle avait déjà eu l’occasion d’affirmer que les conditions d’octroi d’un sursis à l’exécution d’une disposition nationale fondée sur une réglementation communautaire dont la légalité est contestée, sont analogues à celles du référé communautaire (CJCE, Zuckerfabrick, 21 février 1991, C-143/88 et C-92/89, Rec. p. I-415, pts 26 et 27 ; Atlanta, 9 novembre 1995, C-465/93, Rec. p. I-3761, pt 39), elle n’a jamais pris position dans l’hypothèse où la réglementation nationale serait elle-même contraire au droit communautaire. Elle précise ainsi que, du fait de l’absence de réglementation communautaire en la matière, les critères d’octroi sont fixés par le droit national, dans le respect des principes d’équivalence et d’effectivité.

Cet arrêt est l’occasion pour la Cour de parfaire sa jurisprudence relative à la protection juridictionnelle dont doivent bénéficier les individus, lorsqu’ils se prévalent de droits qui leur sont reconnus par les traités communautaires. Il permet de constater que la Cour adopte le même raisonnement que la Cour EDH qui juge que : « nul ne saurait être tenu d’enfreindre la loi pour pouvoir obtenir une décision sous l’angle de l’article 6 § 1 quant à un « droit de caractère civil » » (Cour EDH, Posti et Rahko c. Finlande, 24 septembre 2002). Ce faisant, la Cour de justice est plus exigeante pour les juridictions nationales que pour elle-même. En effet, les conditions restrictives posées à la recevabilité du recours en annulation des personnes physiques ou morales devant le juge communautaire conduisent, dans certaines hypothèses dans lesquelles la norme communautaire ne nécessite pas de mesure d’exécution, à ne laisser au particulier que la solution d’enfreindre ladite norme, afin de pouvoir la contester ultérieurement, de manière incidente, devant le juge. Le Tribunal de première instance avait été confronté à cette situation dans l’affaire Jégo-Quéré (TPICE, Jégo-Quéré et Cie SA c. Commission, 3 mai 2002, T-177/01, Rec. p. II-2365) et avait choisi une interprétation plus souple des conditions posées par l’article 230 al. 4 CE. L’on sait que la Cour a fermé la porte à toute évolution, par la voie jurisprudentielle, des conditions de recevabilité des recours (CJCE, Uniόn de pequeños agricultores c. Conseil, 25 juillet 2002, C-50/00 P, Rec. p. I-6677 ; Commission c. Jégo-Quéré, 1er avril 2004, C-263/02 P, Rec. p. I-3425). A quand l’entrée en vigueur d’une réforme des traités qui permettrait de mettre fin à ce double standard...

CJCE, Sison c. Conseil, 1er février 2007, C-266/05 P

Mots clés : Accès aux documents

C’est par un arrêt à la motivation développée que la Cour de justice rejette le pourvoi formé contre l’arrêt du Tribunal de première instance qui a débouté le requérant de son recours tendant à l’annulation des refus d’accès à certains documents opposés par le Conseil au nom de la protection de l’intérêt public (TPICE, Sison c. Conseil, 26 avril 2005, aff. jtes T-110/03, T-150/03 et T-405/05, Rec. p. II-1429 ; cette Revue, no 17, p. 44). Le requérant a, sur la base de ces documents, été inscrit sur la liste des personnes soumises au gel des fonds et avoirs financiers dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.

La Cour est amenée pour la première fois à se prononcer sur l’étendue du contrôle juridictionnel des décisions refusant l’accès à des documents. Elle valide le raisonnement retenu par le Tribunal : l’institution communautaire dispose d’une large marge d’appréciation pour refuser l’accès à des documents au titre de la protection de la sécurité publique ou des relations internationales. Contrairement à d’autres exceptions, l’institution se doit, pour ces exceptions énoncées à l’article 4 § 1 a) du règlement 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JOCE L 145, p. 43), de refuser l’accès, dès lors que la divulgation du document est susceptible de porter atteinte à l’intérêt public protégé. Par conséquent, le contrôle de légalité opéré par la juridiction communautaire est un contrôle restreint. La Cour souligne le caractère délicat de la décision à prendre et la généralité des termes utilisés pour désigner lesdites exceptions. Sur ce point, elle se réfère aux travaux d’élaboration du règlement pour démontrer que les tentatives pour mieux délimiter ces exceptions - en exigeant une atteinte « significative » à ces intérêts, le risque de compromettre « sensiblement » la sécurité publique ou un « intérêt vital » dans les relations internationales de l’Union (pt 38) - n’ont finalement pas été retenues.

Par ailleurs, la nature de l’acte n’a pas à être prise en compte afin de déterminer si la divulgation est susceptible de porter atteinte aux intérêts protégés. De même, l’intérêt spécifique du requérant à la divulgation est indifférente : le règlement 1049/2001 s’adresse au public en général et n’est pas destiné à protéger l’intérêt particulier d’un individu. Là encore, la Cour démontre que cette dernière approche a été écartée lors de l’élaboration du règlement. Si la motivation de la décision est brève, elle est jugée suffisante au regard du contexte - la lutte contre le terrorisme - qui exigeait de ne pas porter atteinte aux intérêts protégés.

La Cour relève en revanche que l’arrêt du Tribunal est entaché d’une dénaturation des faits s’agissant de l’exception fondée sur la protection des relations internationales. En effet, contrairement au raisonnement du Tribunal, le Conseil ne pouvait se fonder sur cette exception car les documents sur lesquels il s’est fondé n’émanaient pas d’États tiers, mais d’États membres. Néanmoins, la Cour n’en conclut pas pour autant à l’annulation de l’arrêt de première instance, la confusion commise n’étant pas de nature à remettre en cause le refus de censurer la décision attaquée, celle-ci pouvant être justifiée par la seule protection de la sécurité publique. La Cour approuve en outre le Tribunal d’avoir déduit de l’article 9 du règlement, relatif aux documents sensibles, la possibilité qu’ont les États de s’opposer à la divulgation, non seulement de l’existence et du contenu desdits documents, mais aussi de l’identité de l’État d’origine. Le Conseil était fondé, en raison de cette seule opposition, à refuser de communiquer leur identité : il est face à une véritable injonction. Le pourvoi est dès lors rejeté. Il est à noter que parallèlement, le requérant a intenté un recours en annulation contre la décision l’inscrivant sur la liste des personnes soumises au gel de fonds, qui est à ce jour toujours pendant devant le Tribunal (affaire T-47/03).

TPICE, WWF European Policy Programme c. Conseil, 25 avril 2007, T-264/04

Mots clés : Accès aux documents, Accès partiel

L’association requérante s’est vue opposée un refus d’accès à des documents relatifs à la réunion du comité du Conseil (dit « comité de l’article 133 ») portant sur la préparation de négociations dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce. Ce refus a été justifié au nom des exceptions protégeant les relations internationales et la politique financière, monétaire et économique de la Communauté (article 4 § 1 a) du règlement 1049/2001). Cette affaire est l’occasion, pour le Tribunal, d’appliquer sa jurisprudence traditionnelle en matière d’accès aux documents.

S’agissant de la motivation de la décision de refus d’accès, elle est jugée suffisante puisque le Conseil a fourni des éléments permettant de comprendre l’objet du document et les raisons pour lesquelles sa divulgation porterait atteinte aux intérêts invoqués. Elle a donc mis la requérante en mesure de juger de l’opportunité d’un recours juridictionnel et le Tribunal à même d’exercer son contrôle de légalité. Le refus de communication est en outre bien justifié par la volonté de ne pas porter atteinte aux relations avec des États tiers et à la négociation en cours à l’OMC. Le Tribunal constate qu’il ressort de la décision attaquée que le Conseil a respecté l’obligation d’envisager un accès partiel aux documents demandés, mais que celui-ci était impossible, le document étant entièrement composé de l’énoncé des positions des différents partenaires et des options de négociation ouvertes à la Communauté.

Le Conseil avait, par ailleurs, refusé l’accès à un procès-verbal de réunion, en raison de son inexistence. La juridiction considère que, si les institutions sont tenues d’établir et de conserver les documents relatifs à leurs activités, le Conseil n’a pas fait preuve d’arbitraire en n’établissant pas de procès-verbal d’une réunion qui n’avait qu’un simple caractère informatif. L’institution n’était pas non plus tenue de fournir des informations sur le contenu de cette rencontre : en effet, si la jurisprudence sur le droit d’accès concerne non pas seulement les documents, mais les « éléments d’informations contenus dans les documents » (CJCE, Conseil c. Hautala, 6 décembre 2001, C-353/99 P, Rec. p. I-9565, pt 23), elle présuppose, dans tous les cas, l’existence de documents. Le recours est donc, sans surprise, rejeté.

TPICE, Simões Dos Santos c. OHMI, 14 février 2007, T-435/04

Mots clés : Principe de légalité, Sécurité juridique, Absence de base légale

Dans cette affaire, le requérant, fonctionnaire, contestait deux décisions prises, le 15 décembre 2003 et le 7 juillet 2004, par l’Office de l’harmonisation dans le marché intérieur auquel il venait d’être affecté, lui supprimant son solde de points de mérite, suite à l’application d’un nouveau mode de calcul desdits points. Il fonde son recours, notamment sur la violation du principe de confiance légitime. Le Tribunal écarte un tel grief en ce que le requérant ne peut invoquer des espérances légitimes quant au maintien des points, et n’a pas démontré que l’absence de mesures transitoires pour le calcul des points constitue une erreur manifeste de l’autorité, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. En revanche, la juridiction considère que ce moyen implique « nécessairement » le grief tiré de l’absence de base légale. Sur ce point, elle constate que la décision qui a abouti à la suppression des points constitue une décision individuelle faisant grief (puisqu’elle entraîne la perte d’un avantage) et affectant la situation personnelle du requérant (puisqu’elle a des répercussions négatives sur son avancement et sa rémunération). Or, une telle décision doit, conformément aux principes de légalité et de sécurité juridique, reposer sur une « base légale expresse, précise et non ambiguë » (pt 143). Cela est d’autant plus nécessaire lorsque l’institution jouit, comme en l’espèce, d’un large pouvoir discrétionnaire. Or, celle-ci fait défaut : en effet, l’abrogation de l’ancien mode de calcul des points de mérite et son remplacement par un nouveau régime (d’ailleurs muet sur les anciens points) est insuffisant pour fonder la suppression du solde de points. De plus, contrairement à l’affaire Leonhardt c. Parlement européen (TPICE, 11 février 2003, T-30/02, Rec. p. II-265), dans laquelle un système de conversion de points avait été prévu, système conduisant implicitement, par sa nature même, à la disparition des anciens points, un tel système était inexistant en l’espèce. Les deux décisions de l’Office sont par conséquent annulées.

TPICE, CAS SpA c. Commission, 6 février 2007, T-23/03

Mots clés : Droit d’être entendu

Cette affaire est l’occasion pour le Tribunal de souligner la différence entre le droit d’accès au dossier, composante du principe du respect des droits de la défense, et le droit d’accès aux documents. La requérante contestait une décision de la Commission en ce qu’elle refusait la remise ou le remboursement des droits à l’importation, les certificats de circulation des marchandises étant considérés comme faux. Le Tribunal rappelle que les droits de la défense, et notamment le droit d’être entendu, doivent être garantis dans les procédures de remise de droits à l’importation (TPICE, Kaufring e.a. c. Commission, 10 mai 2001, T-186/97 e.a., Rec. p. II-1337, pt 152 ; Bonn Fleisch Ex- und Import c. Commission, 27 février 2003, T-329/00, Rec. p. II-287, pt 45 ; cette Revue, no 11, p. 58). Ce principe implique que l’intéressé puisse faire utilement valoir son point de vue sur les documents retenus à charge contre lui et qu’il aura préalablement demandés à l’institution, l’accès à ceux-ci n’étant pas automatique. Pour les autres documents ayant un lien avec le cas d’espèce et que l’intéressé jugerait utile à sa défense, il y a lieu de recourir au règlement 1049/2001 régissant le droit d’accès du public aux documents, procédure que la requérante n’a pas utilisée. A l’intéressée qui considère ne pas avoir eu un accès complet aux documents pertinents, le Tribunal répond que le moyen est inopérant pour les documents qui n’ont manifestement pas servi à fonder la décision. Pour les documents ayant servi de fondement, le Tribunal constate que le représentant de la requérante a pu consulter le dossier dans les locaux de la Commission et a, à cette occasion, signé une déclaration certifiant qu’il avait bien eu accès aux documents qui y étaient listés. Or, tous les documents demandés, soit font partie de la liste, soit sont inexistants. Dès lors, le moyen est écarté et par la suite, le recours rejeté.

 

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