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Première condamnation de la procédure française d’asile à la frontière


Matthieu Birker


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CourEDH, Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France, 26 avril 2007

Mots clés : Asile à la frontière, Référé non suspensif, Recours ineffectif

-  L’arrêt rendu par l’ancienne deuxième section de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Gebremedhin constitue la première condamnation de la France en matière de droit d’asile. Si cette décision est remarquable de par sa dimension novatrice et le contexte français de restriction drastique des droits des étrangers dans lequel elle intervient, elle ne saurait toutefois s’analyser en une véritable rupture avec l’approche prudente habituellement retenue par la Cour dans ce domaine.

Cette affaire soulève le problème des garanties offertes aux individus dans le cadre de la procédure particulière dite « d’asile à la frontière » et de leur conformité avec la Convention européenne des droits de l’homme. En effet, les personnes se présentant à la frontière sans les documents nécessaires à leur entrée sur le territoire français sont placées en « zone d’attente ». Si elles souhaitent déposer une demande d’asile, elles doivent, au préalable, être « admises au séjour ». Après avoir consulté l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), le ministre de l’Intérieur autrefois, aujourd’hui le ministre de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement, peut, s’il juge « manifestement infondée » la demande d’admission au séjour formulée au titre de l’asile, ordonner le « réacheminement » du demandeur vers son pays d’origine, ou « vers tout pays où il sera légalement admissible », empêchant ainsi tout dépôt de demande d’asile. Les recours en référé (référé suspension ou référé liberté) et en annulation, ouverts pour contester cette décision ministérielle, sont tout deux dépourvus d’effet suspensif de plein droit.

Suite au rejet de sa demande par le juge des référés, le requérant déposa une requête devant la Cour européenne des droits de l’homme, alléguant d’une violation des articles 3, 5 et 13 de la Convention et demandant à son président d’indiquer des mesures provisoires, en vue d’empêcher son renvoi vers l’Érythrée où il risquait de subir des traitements contraires à l’article 3 en raison de sa qualité de journaliste. Cette demande fut accueillie par la Cour.

Sur le terrain du droit à la liberté et à la sûreté, la Cour constate que le maintien du requérant en « zone d’attente », après l’ordonnance en indication de mesures provisoires, reposait sur une décision juridictionnelle et considère que sa durée n’a excédé ni le maximum prévu par le droit interne, ni la limite du raisonnable, dans la mesure où cette détention pouvait être nécessaire non seulement à l’expulsion du requérant vers un pays autre que l’Érythrée, mais aussi à la vérification de son identité. Elle conclut donc à la non-violation de l’article 5 de la Convention.

Mais c’est surtout sur le terrain du droit à un recours effectif, combiné à l’interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants, que cet arrêt présente son principal intérêt. Le gouvernement estimait que le grief tiré de l’article 3 de la Convention avait perdu son caractère défendable, en raison de l’octroi, avant que la Cour ne statue au fond, de la qualité de réfugié au requérant. Toutefois, la Cour affirme que M. Gebremedhin n’a pu déposer sa demande d’asile - et ainsi obtenir ultérieurement la qualité de réfugié - qu’en raison de l’indication de mesures provisoires, ce qui a empêché son refoulement. En effet, sans cette intervention de la Cour européenne des droits de l’homme et en l’absence d’effet suspensif de plein droit du référé intenté par M. Gebremedhin, ce dernier aurait pu être refoulé vers l’Érythrée et ce avant même que le juge des référés ne se prononce sur son recours. La Cour rappelle qu’eu égard à l’importance qu’elle attache à l’article 3 de la Convention, la notion de recours effectif « requiert un examen indépendant et rigoureux de tout grief [...] aux termes duquel il existe des motifs sérieux de croire à l’existence d’un risque réel de traitements contraires à l’article 3 et, d’autre part, la possibilité de faire surseoir à l’exécution de la mesure litigieuse ». La Cour considère donc que, faute d’être dotés d’effet suspensif de plein droit, les recours ouverts aux personnes placées en « zone d’attente » dans le cadre de la procédure d’asile à la frontière ne sont pas « effectifs » et conclut à la violation de l’article 13 de la Convention combiné avec l’article 3. Pour éviter toute nouvelle condamnation, la France devra donc modifier sa législation pour aménager l’effet suspensif des recours existants, ou introduire un nouveau recours suspensif de plein droit.

Cet arrêt marque certes une évolution importante, mais son apport doit être relativisé. En effet, la Cour note, de manière quelque peu surprenante, que la procédure classique de demande d’asile « présente certainement » toutes les qualités requises par l’article 13 (§ 59) et prend soin de préciser que les modalités de la procédure particulière d’asile à la frontière « ne sont en principe pas problématiques au regard de la Convention lorsque celui qui se présente comme un demandeur d’asile ne prétend pas qu’il court un risque qualifiable sous l’angle de l’article 2 ou de l’article 3 de la Convention dans son pays d’origine » (§ 63). Si les autorités françaises se contentent de se conformer aux exigences - somme toute réduites - de la Cour européenne des droits de l’homme, les personnes soumises à la procédure d’asile à la frontière dont les griefs ne seront pas identifiés par l’OFPRA et le ministre, lors de l’examen de la demande d’admission au séjour, comme relevant des articles 2 et 3 de la Convention, continueront à se heurter aux importantes défaillances de la procédure de l’asile à la frontière. Or, comme le souligne l’Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, tierce intervenante dans cette affaire, la détermination du caractère « manifestement infondé » ou non de la demande d’admission au séjour est en pratique une première analyse du fond de la demande d’asile par l’administration, qui prive toutes les personnes non admises au séjour des garanties de la procédure d’asile après admission sur le territoire. Toutefois, quelques décisions, rendues par certaines juridictions internes depuis l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme laissent poindre une lueur d’espoir pour les étrangers soumis à la procédure d’asile à la frontière. En effet, dans l’attente d’une réforme législative et pour tirer les conséquences de la condamnation de la France, les juges de la liberté et de la détention du Tribunal de Grande Instance de Bobigny, dans le ressort duquel se situe l’aéroport de Roissy, ont, dès le 27 avril 2007, refusé le maintien en « zone d’attente » d’une quarantaine de personnes non admises au séjour (voir Le Monde du 11 mai 2007, p. 12). Par ailleurs, le juge des référés du Tribunal administratif de Lille, dans deux ordonnances du 28 mai 2007, a annulé une décision implicite de refus d’admission au séjour au titre de l’asile et enjoint, de façon pour le moins audacieuse, au Préfet de ne pas éloigner le requérant avant que le ministre « ait pris une décision explicite, que l’OFPRA se soit prononcé sur la demande d’asile, que la Commission des Recours des Réfugiés se soit prononcée sur un éventuel recours de l’intéressé et que l’intéressé ait été à même d’exercer devant le juge administratif les recours prévus par la loi ». Bien qu’il apparaisse hautement improbable que la Cour administrative d’appel confirme ces ordonnances, elles sont remarquables dans la mesure où elles condamnent le mécanisme de refus implicite, tout en étendant l’effet suspensif à tous les recours ouverts dans le cadre de la demande d’asile, ce qui dépasse les exigences de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Gebremedhin.

 

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