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Convention européenne des droits de l’homme et fonction publique : un nouveau revirement de la Cour


Arnaud Verdin


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CourEDH, Gde Ch., Vilho eskelinen et autres c. Finlande, 19 avril 2007

Mots clés : Applicabilité de l’article 6, Fonction publique, Délai raisonnable

-  Cet arrêt de Grande Chambre constitue un apport supplémentaire important, en ce qui concerne les rapports entre la Convention européenne des droits de l’homme et les membres de la fonction publique. Il renverse la position précédente de la Cour, issue de l’arrêt Pellegrin (CourEDH, Gde Ch., Pellegrin c. France, 8 juillet 1999).

Les faits de la cause sont assez simples. Les requérants sont, pour la plupart, membres des forces de police. Ils furent affectés une première fois dans des contrées éloignées du pays pour effectuer leur service mais percevaient, en compensation, une indemnité d’éloignement géographique, transformée par la suite en complément de salaire individuel. Les requérants furent par la suite déplacés de nouveau dans une zone reculée du territoire national et perdirent de surcroît leur compensation antérieure. Ils saisirent en vain les autorités administratives et judiciaires afin de remédier à cette situation. Les requérants dénoncent devant la Cour de Strasbourg l’atteinte aux articles 6 (absence d’audience et délai raisonnable), 13 (recours effectif) et article 1 du Protocole no 1 (protection de la propriété) pris isolément ou combiné avec l’article 14 (interdiction de la discrimination).

Le point principal de cette affaire était pour la Grande Chambre de se prononcer sur l’applicabilité de l’article 6 de la Convention, en ce qui concerne la notion de droits et obligations de caractère civil. Cette question est d’ailleurs la raison qui a principalement motivé le renvoi devant la Grande Chambre.

En l’espèce, la Grande Chambre remarque que la jurisprudence antérieure à la décision Pellegrin comportait un « degré d’incertitude » (§ 46) et qu’elle avait voulu y mettre un terme à travers la notion autonome de fonction publique. Ainsi la Cour avait décidé, par l’utilisation d’un critère fonctionnel, que « sont seuls soustraits au champ d’application de l’article 6 § 1 de la Convention les litiges des agents publics dont l’emploi est caractéristique des activités spécifiques de l’administration publique dans la mesure où celle-ci agit comme détentrice de la puissance publique chargée de la sauvegarde des intérêts généraux de l’État ou des autres collectivités publiques » (CourEDH, Gde. Ch., Pellegrin c. France, 8 juillet 1999, § 66). La Cour prenait soin de préciser également, dans le même paragraphe, qu’un « exemple manifeste de telles activités est constitué par les forces armées et la police ». Bien que saluée en son temps par la doctrine, la Grande Chambre décide en l’espèce de réviser la jurisprudence Pellegrin pour dégager un nouveau critère d’application. Plusieurs raisons motivent cette décision.

La Cour estime tout d’abord que l’application de la jurisprudence Pellegrin « peut en soi déboucher sur des anomalies » (§ 51) comme en l’espèce, et estime que le critère fonctionnel « n’a pas simplifié l’examen de la question de l’applicabilité de l’article 6 aux procédures auxquelles un fonctionnaire est partie, et que, contrairement aux attentes, il n’a pas apporté en la matière plus de certitudes » (§ 55).

La Grande Chambre décide alors d’adopter une position inverse à celle dans la décision Pellegrin. En effet, alors que dans cette dernière la Cour avait eu recours à l’utilisation de la notion autonome de fonction publique, les juges reconnaissent en l’espèce « l’intérêt qu’a l’État à limiter, pour certaines catégories de salariés, l’accès à un tribunal » (§ 60) et estiment en outre que c’est « d’ailleurs au premier chef aux États contractants [...] d’identifier expressément les secteurs de la fonction publique impliquant l’exercice de prérogatives discrétionnaires inhérentes à la souveraineté de l’État où les intérêts de l’individu doivent céder » (§ 61)

Pour résumer la nouvelle approche de la Cour, celle-ci estime que « pour que l’État défendeur puisse devant la Cour invoquer le statut de fonctionnaire d’un requérant afin de le soustraire à la protection offerte par l’article 6, deux conditions doivent être remplies. En premier lieu, le droit interne de l’État concerné doit avoir expressément exclu l’accès à un tribunal s’agissant du poste ou de la catégorie de salariés en question. En second lieu, cette dérogation doit reposer sur des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’État. Le simple fait que l’intéressé relève d’un secteur ou d’un service qui participe à l’exercice de la puissance publique n’est pas en soi déterminant ».

Ce nouveau critère appelle plusieurs remarques. Tout d’abord, la Cour étend son contrôle aux personnes déjà protégées par le droit national. La logique de la Cour est compréhensible dans la mesure où dans cette situation, si les États ne s’opposent pas dans un contentieux sensible, à l’octroi de garanties à ses fonctionnaires, il apparaît légitime que ces garanties soient également accordées par la Convention. Mais cela met à mal la notion de standard minimum et de son utilité dans la mesure où, en l’espèce, la Cour donne l’impression par ce fait de se comporter comme une juridiction de dernier degré et non de contrôle des engagements internationaux. Ainsi l’opinion dissidente des juges Costa, Wildahber, Türmen, Borrego Borrego et Jociene insistent sur le fait que « rien n’interdit à une Haute partie contractante de reconnaître dans son droit des libertés ou des garanties supérieures à la Convention ».

Par ailleurs, et c’est l’un des seuls points de convergence avec l’arrêt Pellegrin, la Cour poursuit sa démarche d’identification d’« une définition minimale de l’Administration » qui avait été adoptée par le critère fonctionnel (Voir. P. Wachsmann, Un nouveau critère de l’applicabilité de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme au contentieux de la fonction publique, RTDH, 2000, p. 844), car même si ce dernier a été abandonné, l’objectif du nouveau critère est de rendre l’article 6 applicable à de nombreux litiges, tels que les conflits ordinaires du travail, même pour des membres de forces de police. La Cour entend à l’avenir se focaliser sur la nature du litige et non spécifiquement sur la qualité du requérant. En effet, la Cour considère que « pour que l’exclusion soit justifiée, il ne suffit pas que l’État démontre que le fonctionnaire en question participe à l’exercice de la puissance publique [...] ou qu’il existe un lien spécial de confiance entre l’intéressé et l’employeur. Il faut aussi que l’État montre que l’objet du litige est lié à l’exercice de l’autorité étatique ou remet en cause le lien spécial susmentionné » (§ 62). À ce titre, vis-à-vis des agents publics, l’État, pour un certain type de litiges, est assimilé à un employeur ordinaire. La Cour considère qu’il y aura dorénavant « présomption que l’article 6 trouve à s’appliquer » (§ 62).

Cependant, la Cour, par la décision Pellegrin, avait pris acte d’une certaine marge d’incertitude et d’un risque d’arbitraire afin de dégager un critère fonctionnel. Il est maintenant légitime de s’interroger quant à ces deux éléments au regard de la nouvelle position adoptée. En effet, il semble dorénavant que l’incertitude a été transférée des États vers les agents publics, notamment par le fait que l’applicabilité de l’article 6 dépend, selon le nouveau critère, de la volonté des États. Les juges dissidents estiment d’ailleurs que le « présent arrêt pousse à une interprétation dépendante et variable, pour ne pas dire aléatoire, c’est-à-dire arbitraire ». Certes, une réserve est apportée dans la mesure où l’exclusion des agents publics de la protection offerte doit reposer sur des « motifs objectifs liés à l’intérêt de l’État ». Néanmoins, cet élément n’apparaît pas forcément plus clair que le critère fonctionnel issu de la décision Pellegrin et pourra donner lieu à interprétation. Telle était déjà à l’époque le sentiment après l’arrêt Pellegrin. Ainsi, le Professeur Wachsmann déplorait, dans son commentaire de l’arrêt Pellegrin « qu’un demi-siècle après la signature du texte de la Convention, aucun protocole additionnel ne soit encore venu généraliser l’application de l’article 6, évitant ainsi à la Cour et aux justiciables la perte de temps et d’énergie considérable qu’a représentée et que représente l’exégèse des “termes contestations sur ses droits et obligations de caractère civil”, alors surtout qu’est en cause une garantie essentielle à la prééminence du droit ». (P. Wachsmann, article précité). Cette affirmation est toujours d’actualité.

Sur le fond, quelques réserves d’un autre ordre peuvent également être formulées. Si la Cour ne constate pas de violation à propos de l’absence d’audience devant les juridictions internes dont se plaignaient les requérants, elle constate néanmoins la violation de la durée raisonnable alors que l’affaire a duré au niveau interne près de sept ans. Rien d’anormal en soi dans la mesure où la Cour estime que l’affaire n’était pas complexe. Cependant, elle se prononce ici sept ans après avoir été saisie. Cet aspect rappelle l’urgence de la situation quant au traitement par la Cour des affaires dont elle est saisie. Bien que non responsable, elle se met en porte à faux avec les obligations qu’elle doit faire respecter, ce qui est du plus mauvais effet dans le contexte du revirement qui est déjà sujet à interrogations. Par ailleurs, on notera que la Cour a constaté la violation de l’article 13 et la non-violation de l’article 1 du Protocole no 1.

 

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