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L’applicabilité ratione personae de la charte sociale européenne : ombres et lumières


Jean-François Akandji-Kombé. Professeur à l’Université de Caen, Co-coordonateur du Réseau académique européen sur les droits sociaux


-  La question de l’applicabilité personnelle, c’est-à-dire des personnes protégées, est de celles qui retiennent nécessairement l’attention s’agissant d’un instrument de protection des droits de l’homme, ce qu’est assurément la Charte sociale européenne, « pendant » plus que jamais de la Convention européenne des droits de l’homme.

Une première approche pourrait conduire, à partir des dispositions ou des droits substantiels, à repérer les catégories de bénéficiaires potentiels. On constaterait alors que, pour l’essentiel, la Charte tend à protéger les personnes par référence à leur appartenance à un groupe[2] : travailleurs, enfants, personnes âgées, personnes handicapées, famille. Corrélativement, on constaterait aussi que peu de droits - mais tout de même un certain nombre de droits, en nette augmentation avec la Charte révisée - peuvent bénéficier à toute personne, sans rapport avec une situation sociale particulière. Cette problématique est profondément nourrie par la nature et, sans doute aussi, par l’histoire des droits sociaux, lesquels se sont développés, pourrait-on dire, par vagues successives à partir des travailleurs, chaque vague correspondant à l’exigence de protection d’un ou de plusieurs groupes particulièrement vulnérables[3]. En ce sens, l’extension récente de l’exigence évoquée à la société toute entière informe parfaitement de la généralisation du risque de précarité et d’exclusion sociales. Quoiqu’il en soit, ce particularisme-là, il ne faudrait pas en exagérer la portée. Il n’est pas cantonné à la Charte mais est partagé par tous les instruments de protection des droits sociaux, à commencer par le Pacte des Nations Unies sur les Droits économiques, sociaux et culturels. Il n’est pas davantage le reflet d’un quelconque collectivisme des droits sociaux, et surtout, pour peu que l’on retienne la même approche, on serait surpris de constater que les instruments de protection des droits civils et politiques peuvent aussi participer de la même dynamique, même si c’est dans une moindre mesure.

Pour intéressante qu’elle soit cette première approche ne permet pourtant pas de mettre le doigt sur l’essentiel. Ce qui singularise la Charte, c’est le déploiement d’une problématique totalement différence de celle que l’on retrouve dans les autres conventions des droits de l’homme. De fait, la protection qu’elle offre n’est pas ouverte à toute personne placée sous la juridiction de l’État partie. En cela, l’approche privilégiée par ce texte est assez restrictive. Celle-ci est traduite par deux clauses. La première clause est celle qui figure à l’annexe de la Charte. Le paragraphe 1er de celui-ci est rédigé comme suit : « Sous réserve des dispositions de l’article 12, paragraphe 4, et de l’article 13, paragraphe 4, les personnes visées aux articles 1er à 17 et 20 à 31 ne comprennent les étrangers que dans la mesure où ils sont des ressortissants des autres Parties contractantes résidant légalement ou travaillant régulièrement sur le territoire de la Partie contractante intéressée, étant entendu que les articles susvisés seront interprétés à la lumière des dispositions des articles 18 et 19. La présente interprétation n’exclut pas l’extension de droits analogues à d’autres personnes par l’une quelconque des Parties contractantes ». La seconde clause est contenue dans l’article I (art. 33 de la Charte de Turin) consacré aux modalités de mise en œuvre de la Charte. Elle n’est pas applicable à toutes les dispositions substantielles de la Charte mais seulement à certains droits des travailleurs[4]. Elle prévoit en substance que, quel que soit le moyen technique choisi pour la mise en œuvre - conventions collectives, loi ou autres dans le respect des traditions nationales - les engagements pris par l’État « seront considérés comme remplis dès lors que [les] dispositions [nationales] seront appliquées à la grande majorité des travailleurs intéressés ».

Pour résumer et si l’on s’en tient au texte, la Charte paraît exclure de son bénéfice à la fois les étrangers, les ressortissants des États partie en situation irrégulière, ainsi que ce qu’on pourrait appeler les « minorités laborieuses » ayant la nationalité d’un État partie.

L’incongruité de ces clauses dans un instrument de protection des droits de l’homme n’a pas manqué d’être relevée. Profitant du mouvement de révision de la Charte originelle il a été proposé de les abroger ou, à tout le moins, d’en réduire la portée. Le fait est cependant qu’elles ont été maintenues telles quelles dans la Charte révisée. Le contexte général de la garantie avait pourtant changé. A la procédure initiale de contrôle sur rapport avait été adjointe une procédure de réclamations collectives dont la logique s’avérait à certains égards incompatible avec cette triple exclusion. La pratique ultérieure devait d’ailleurs le montrer. Dès lors, il revenait au Comité européen des droits sociaux (CEDS) d’opérer la conciliation nécessaire des logiques. Entre l’objectif, affirmé par le protocole de 1995 sur la procédure de réclamation collective, « d’améliorer la mise en œuvre effective des droits sociaux garantis par la Charte » et le statu quo textuel quant au champ d’application ratione personae de celle-ci, la voie de la conciliation était assurément étroite. Elle a néanmoins été ouverte et s’est traduite par une réduction « prétorienne » des angles morts de la Charte. C’est ce processus dont on entend rendre compte ici, succinctement, en envisageant successivement les trois groupes concernés. Les données même du processus conduisent à faire une place plus importante à l’interprétation de la clause touchant aux étrangers par rapport à celles qui visent les ressortissants des États membres en situation irrégulière et les « minorités laborieuses ».

Les étrangers

Anticipant les problèmes qu’il allait avoir à résoudre dans le cadre de la procédure de réclamations collectives, le CEDS avait engagé dès 2003 une réflexion sur le champ d’application personnel de la Charte qui allait déboucher sur une première prise de position formelle dans le cadre de la procédure de rapport en 2004 (conclusions au 17e cycle de contrôle). La question était clairement de savoir si le Comité pouvait, en s’appuyant sur la phrase du § 1 de l’Annexe qui énonce que « la présente interprétation n’exclut pas l’extension de droits analogues à d’autres personnes par l’une quelconque des parties contractantes » pour étendre la jouissance des droits garantis aux étrangers.

L’hypothèse de travail de départ de l’instance européenne était que cet alinéa offrirait les bases d’une protection élargie des étrangers par la Charte. Il permettrait de considérer qu’à chaque fois qu’un État partie étend aux étrangers non ressortissants d’une partie contractante un droit protégé par ce texte, soit unilatéralement par le truchement de son droit interne, soit de manière concertée par le jeu d’engagements internationaux, il étendrait du même coup le champ de protection de la Charte sociale et élargirait en conséquence le domaine du contrôle des organes de la Charte. Autrement dit, la violation à l’égard d’étrangers d’une disposition du droit interne ou d’une convention internationale qui met en œuvre un droit garanti par la Charte sans distinction de nationalité constituerait une violation de la Charte elle-même, ce qui autoriserait le CEDS à en connaître par la voie du contrôle sur rapport ou par celle des réclamations collectives. Appliquée par exemple à la Convention EDH cela signifiait que, dans la mesure où tous les États parties à la Charte sont liés par ce texte, l’on devrait considérer les droits protégés par la Charte qui sont en même temps reconnus par la Convention comme devant être, au titre de la Charte, garantis à toute personne relevant de la juridiction de l’État. Il en irait ainsi en particulier du droit au travail dans sa dimension de prohibition du travail forcé (article 1, § 2 CSE et CSER et article 4 CEDH) ainsi que du droit syndical (article 5 CSE et CSER et article 11 CEDH). Mais il est clair que le même raisonnement pourrait être tenu à l’égard des dispositions de la Charte qui protègent d’une manière ou d’une autre le droit à la vie familiale (articles 16, 17 et 19 § 6 CSE et CSER)[5] ou qui garantissent ou impliquent la reconnaissance d’un droit au recours (cas de la plupart des dispositions de la Charte)[6] ou encore qui énoncent un droit à prestations sociales (articles 12 et 13 CSE et CSER)[7]. Ainsi, de législations nationales en accords internationaux, c’est toute la Charte qui se verrait ainsi reconnaître une portée générale quant à ses bénéficiaires, avec néanmoins des variations tenant au maillage des obligations autres liant chaque État partie[8].

La thèse est maximaliste. Elle était aussi à l’évidence peu convaincante en ce qu’elle entendait tirer de la disposition considérée, curieusement isolée du contexte d’ensemble de l’Annexe, des conséquences très éloignées de ce que les États avaient manifestement voulu, et qu’ils ont confirmé à l’occasion de la révision de la Charte en refusant d’abroger cette disposition. Le Comité devait s’en aviser car c’est une position plus nuancée qui fut finalement adoptée. Elle mérite d’être reproduite in extenso.

« En ce qui concerne le champ d’application personnel de la Charte, le Comité formule l’observation suivante : [...] Le champ d’application personnel de la Charte est défini dans l’Annexe. Il comprend :

les ressortissants des autres Parties résidant légalement ou travaillant régulièrement sur leur territoire ;

les réfugiés et les apatrides résidant régulièrement sur leur territoire.

Le Comité rappelle que les Parties à la Charte peuvent en étendre l’application au-delà de l’exigence minimale que prévoit l’Annexe.

Le Comité constate que les États Parties à la Charte (dans sa version de 1961 ainsi que dans sa version révisée de 1996) ont garanti à des étrangers non couverts par la Charte des droits identiques à ceux que la Charte énonce ou qui en sont indissociables soit par la ratification de traités en matière de droits de l’Homme - en particulier la Convention européenne des Droits de l’Homme - soit par l’adoption de règles de droit interne, constitutionnelles, législatives ou autres qui n’établissent pas de distinction entre les personnes expressément mentionnées dans l’annexe et les autres étrangers. Ils se sont ainsi créé des obligations.

Le Comité ne se reconnaît pas vocation à contrôler ces obligations. Toutefois, il n’exclut pas que l’application de certaines dispositions de la Charte puisse, dans certaines situations spécifiques, requérir une égalité de traitement entre nationaux et étrangers, qu’ils soient ou non des États membres parties. »

Position balancée s’il en est, ménageant la susceptibilité des États tout en réservant l’avenir en ce qui concerne « certaines situations spécifiques ». La procédure de réclamations collectives allait, à travers deux affaires, fournir l’occasion de préciser les choses à cet égard. Et le Comité allait statuer dans le sens d’un certain élargissement du champ d’application personnel de la Charte.

La première affaire opposait la FIDH à la France (Réclamation 14/2003, décision du 8 septembre 2004) à propos de deux lois modifiant certaines dispositions du code de l’aide sociale et de la famille en matière d’aide médicale d’État. Il résultait essentiellement de ces modifications législatives, primo, que les nationaux et les étrangers résidant légalement sur le territoire depuis au moins trois mois et remplissant les conditions de ressource avaient droit à la couverture médicale universelle (CMU)[9] ; secundo, que les étrangers en situation irrégulière mais pouvant prouver une résidence continue d’au moins trois mois sur le territoire et remplissant les conditions de ressource avaient droit à l’aide médicale d’État (AME), et non pas à la CMU ; tertio, que les étrangers en situation irrégulière remplissant les conditions de ressource mais pas celle de résidence de trois mois ne pouvaient recevoir que des soins urgents et vitaux. L’organisation réclamante soutenait que constituait une violation de l’article 13 de la Charte révisée, le fait que les dispositions législatives mentionnées plus haut suppriment, pour les étrangers en situation irrégulière disposant de très faibles ressources, la dispense totale d’avance de frais médicaux et qu’elles imposent une contribution financière des intéressés au paiement de ces frais ainsi que le paiement intégral du forfait hospitalier en cas d’hospitalisation constitue une violation de l’article 13 de la CSER[10]. Elle invitait par ailleurs le Comité à dire que les restrictions des droits des mineurs étrangers qui résultent de ces dispositions violent l’article 17[11]. L’instance européenne a finalement conclu à la violation de l’article 17 mais pas de l’article 13. Surtout, le Comité a jugé, pour la première fois, « qu’une législation ou une pratique qui nie le droit à l’assistance médicale aux ressortissants étrangers, sur le territoire d’un État partie, fussent-ils en situation irrégulière, est contraire à la Charte ».

La seconde espèce, l’affaire Centre européen des droits des Roms c. Italie (Réclamation 27/2004, décision du 7 décembre 2005), portait sur des allégations de violation, à l’égard des Roms vivant en Italie, du droit au logement garanti par l’article 31 de la Charte révisée. À titre principal, le Gouvernement faisait valoir qu’en tant que telle la réclamation n’entrait pas dans le champ d’application de la Charte, d’une part parce qu’elle viserait à la protection d’un groupe de personnes composé en grande partie de ressortissants d’États parties en situation irrégulière et de nationaux d’États tiers et, d’autre part, parce qu’il ne serait pas possible de distinguer dans ces populations les personnes de nationalité italienne. Le Comité ne suivit pas le défendeur sur ce terrain. En ce qui concerne particulièrement l’argument tiré de la nationalité d’États non parties à la Charte, l’instance européenne allait juger que « la circonstance invoquée par le Gouvernement italien qu’il serait impossible « de distinguer les comportements incriminés de manière à appliquer le principe de l’article 31 de la Charte aux seules personnes couvertes par la Charte elle-même » ne saurait faire obstacle à l’exercice des compétences du Comité en vue du respect de l’article 31 de la Charte ». Elle poursuivait en ces termes : « À supposer que, comme le Gouvernement le soutient, il soit impossible de distinguer les Roms pour lesquels la protection prévue par l’article 31 est obligatoire et ceux pour lesquels cette protection est facultative en vertu de l’Annexe (paragraphe 1er), le Comité n’aperçoit pas en quoi une telle circonstance serait de nature à dispenser un État d’assurer ladite protection ».

Que conclure à partir de ces décisions ? D’abord qu’il s’agit de solutions d’espèce progressistes, donnant une nouvelle lecture de l’Annexe, et dont la conséquence immédiate est de faire bénéficier les étrangers visés dans les requêtes de la protection européenne. Mais peut-on aller au-delà ? Il nous semble que oui. La motivation des deux décisions précitées y invite même fortement. Dans l’affaire FIDH c. France, outre les considérations générales relatives à la nature de la Charte et à l’interprétation de ses dispositions, la décision du Comité est principalement fondée sur la notion de dignité humaine. C’est parce qu’il a estimé que « les soins de santé constituent un préalable essentiel à la préservation de la dignité humaine » qu’il a conclu comme il l’a fait. La conséquence de cette décision devrait donc consister en la neutralisation du jeu de la clause de l’Annexe à chaque fois que l’application de celle-ci pourrait déboucher, pour les ressortissants d’États non parties, sur des résultats incompatibles avec le respect de la dignité humaine, laquelle est par ailleurs tenue par le Comité pour la finalité ultime de la Charte à l’instar de tous les instruments de protection des droits de l’homme. Cette interprétation, on en conviendra aisément, ouvre des perspectives tout à fait prometteuses pour les étrangers sous l’empire de la Charte. Potentiellement, c’est l’ensemble des droits garantis qui sont ainsi ouverts à la jouissance de ces personnes pour autant que la condition posée soit réalisée. Bref, l’exception de dignité humaine paraît être ici une clé permettant d’entrouvrir la porte des droits sociaux aux étrangers dans l’espace européen.

Avec l’affaire des Roms en Italie on franchit une étape supplémentaire. Ici, c’est bien le plein bénéfice du droit qui est garanti aux ressortissants des États tiers dès lors qu’aucune distinction ne peut être faite entre eux et les titulaires « ordinaires » des droits de la Charte. Il est vrai que de telles situations ne seront pas fréquentes, ne serait-ce que compte tenu de la sophistication croissante des systèmes de contrôle mis en place par les États. Il est aussi à peu près certain qu’un État qui, pour la mise en œuvre d’une politique donnée, distinguerait entre ressortissants des États parties à la Charte et nationaux des pays tiers serait fondé à le faire. Mais il se pourrait aussi, en fonction du droit ou des situations en jeu que ce faisant il puisse se voir opposer « l’exception de dignité humaine ». On le voit, derrière des solutions qui peuvent paraître circonscrites, se révèle une dynamique riche en potentialités de protection pour les étrangers.

Les ressortissants des États parties en situation irrégulière

S’agissant des ressortissants des États parties à la Charte, on doit rappeler qu’ils ne bénéficient en principe pas automatiquement des droits garantis. Pour citer le texte lui-même, la Charte s’applique aux « ressortissants des autres parties contractantes résidant légalement ou travaillant régulièrement »[12] sur le territoire d’un autre État partie. Cette condition est attachée aux articles 1 à 17 et 20 à 31, et ceci « sous réserve des articles 18 et 19 ». On reviendra sur cette réserve plus loin. Pour l’heure on retiendra surtout qu’en vertu de cette double condition de résidence régulière et de travail régulier, il importe pour qui veut se prévaloir de la Charte d’avoir été préalablement autorisé à entrer sur le territoire de l’État et à y résider - sans d’ailleurs nécessairement s’y établir - et/ou d’avoir été autorisé à y travailler - sans nécessairement y résider : cas des travailleurs frontaliers -. Ces conditions ont depuis l’origine été interprétées en ce sens que les ressortissants des autres parties contractantes ne disposent pas, comme c’est le cas notamment dans le droit de l’Union européenne, d’un droit d’entrée sur le territoire de n’importe quel État en dehors du leur. Il découle aussi de cette interprétation que l’État contrôle absolument l’accès des étrangers aux droits garantis par la Charte sociale puisque l’absence ou le refus d’autorisation en interdirait le bénéfice à l’intéressé.

C’est cette lecture que vient assouplir les deux décisions citées plus haut (FIDH c. France et CEDR c. Italie). La première, on s’en souvient, a été précisément rendue à propos de personnes en situation irrégulière. Sans doute en l’espèce s’agissait-il de ressortissants de pays tiers, mais la solution consacrée devrait être regardée comme valant a fortiori pour les nationaux des États parties. La seconde solution milite encore plus clairement en ce sens puisqu’elle visait une situation dans laquelle était en cause cette catégorie de personnes. On peut, il est vrai, regretter que dans l’affaire CEDR c. Italie le Comité n’ait pas été plus explicite, et notamment qu’il n’ait pas répondu plus clairement à l’argument de la partie réclamante selon lequel, d’une part, la situation irrégulière des Roms était une conséquence directe de l’attitude discriminatoire des autorités, lesquelles se refuseraient à toute régularisation de la situation des Roms quand bien même ceux-ci seraient sur le territoire depuis plusieurs générations. Le même sentiment vaut à l’égard de l’argument qui voudrait que le statut des personnes ne soit pas pertinent pour l’appréciation de la discrimination raciale en vertu de l’article E de la Charte révisée. La généralité de la réponse donnée par le Comité ne permet pas en tout état de cause d’apprécier l’exacte portée de la solution consacrée.

Au moins permet-elle d’ouvrir le débat sur l’exacte portée des dispositions précitées de la Charte. À cet égard il est une piste qui mériterait d’être explorée plus avant : c’est l’hypothèse selon laquelle la Charte imposerait aux États des obligations minimales qui pourraient avoir pour effet de protéger les ressortissants de chaque partie contractante contre l’état d’irrégulier sur le territoire des autres États parties[13]. Cette hypothèse peut être fondée sur le membre de phrase « sous réserve des articles 18 et 19 » qui suit la clause imposant les conditions de résidence et de travail réguliers. Certes l’opinion communément admise est que l’effet de cette réserve serait nul et que celle-ci n’aurait été énoncée qu’à titre de confirmation des conditions tenant à la résidence et au séjour, parce que lesdits articles 18 et 19, qui consacrent respectivement le droit à l’exercice d’une activité lucrative sur le territoire des autres parties et le droit des travailleurs migrants et de leur famille à la protection et à l’assistance, énonceraient eux-mêmes des conditions identiques[14]. Mais on peut se demander si, animés du souci d’évacuer un problème complexe, les tenants de cette thèse ne vont un peu vite en besogne. Pour le savoir, il importe de revenir au texte même des articles considérés et de les analyser à la lumière de l’économie générale de la Charte.

La Charte, il faut le rappeler, consacre ses deux premières parties aux droits substantiels : la première contient un énoncé ramassé des droits, numérotés de 1 à 31 pour correspondre aux dispositions de la seconde partie, et celle-ci pose les engagements pris par les États pour la concrétisation de chacun des droits. Les deux ordres de dispositions doivent donc être lus de concert. Si l’on signale ce trait particulier, c’est parce que les dispositions de la 1re partie, bien que synthétiques, peuvent à l’occasion ajouter à celles de la seconde. Or dans le cas présent, rien de tel : l’énoncé du droit correspondant à l’article 19 n’est assorti d’aucune condition, et si la formulation du droit en rapport avec l’article 18 autorise les États à y apporter des restrictions, celles-ci ne sont en rien liées à la régularité du séjour ou du travail, mais doivent tenir à « des raisons sérieuses de caractère économique et social ». Il convient donc de se reporter au libellé même des articles 18 et 19. On constate alors que des 12 paragraphes de l’article 19, cinq fixent les obligations des États parties à l’égard de travailleurs « réguliers », tandis que les autres ne formulent pas expressément cette condition de régularité. On constate aussi qu’aucune mention à la régularité du séjour ou du travail ne se rencontre dans l’article 18. Pour bien comprendre la signification de ces données, on doit les rapporter aux règles d’engagement fixées par la Charte. On sait qu’il s’agit d’un système « à la carte ». On ajoutera que ce système permet aux États de choisir jusqu’entre les paragraphes d’un même article. Il suit de là que chaque paragraphe doit être tenu pour autonome par rapport aux autres et que, par conséquent, aucune condition posée spécifiquement par un paragraphe ne saurait valoir pour tous les autres au prétexte qu’ils seraient liés par leur appartenance commune à un même article. On doit donc admettre que là où la condition de régularité du séjour et/ou du travail n’est pas formulée, elle n’a pas cours. Elle n’aurait pu vouloir généraliser que si elle était posée par le point correspondant de la partie 1 or, on l’a vu, tel n’est pas le cas.

Reste à connaître le contenu de ces dispositions qui ne s’intéressent qu’au travailleur (et à sa famille) sans considération quant au caractère légal ou illégal de son séjour ou de l’emploi occupé (de l’activité exercée). Sur ce plan, il faut commencer par signaler que l’essentiel des paragraphes concernés partent de l’hypothèse d’une personne qui entend se déplacer pour exercer une activité économique (ou pour rejoindre un membre de sa famille qui exerce une telle activité) dans un autre État partie. Leur objet est de fixer les obligations des États à leur égard. Il s’agit d’une manière générale de prendre les mesures propres à favoriser le déplacement de la personne concernée et donc finalement à réduire au maximum les entraves à sa circulation. Plus précisément, les États « reconnaissent » le droit de sortie de leurs nationaux (art. 18, § 4) et s’engagent à appliquer la réglementation relative aux étrangers dans un esprit libéral (18, § 1), à simplifier les formalités et à supprimer les droits de chancellerie (18, § 2), à mettre en place des services d’aide gratuits à de telles personnes (19, § 1), à faciliter leur départ, leur voyage et leur accueil dans le pays d’arrivée (19, § 2), à assouplir à leur égard la législation relative à l’emploi des étrangers (18, § 3), à mettre en œuvre une collaboration entre les services sociaux de l’État d’origine et ceux du pays d’accueil (19, § 3). Au total, sans aller jusqu’à reconnaître aux ressortissants des États liés par la Charte un droit à la libre circulation aux fins d’emploi, les articles 18 et 19 devraient être interprétés en ce sens qu’ils impliquent que ceux-ci soient soumis à un régime plus favorable que le droit commun des étrangers. Tel est d’ailleurs le sens de l’interprétation que, à juste titre, le CEDS donne de l’article 18. « Tout en rappelant que les engagements souscrits au titre de l’article 18 ne portent pas sur les règles applicables à l’entrée des étrangers sur le territoire de l’État partie, le Comité a estimé qu’il ne pouvait souscrire à une interprétation qui, en réservant le bénéfice de l’assouplissement des réglementations aux seuls ressortissants des autres Parties contractantes déjà présents sur le territoire, tendrait à priver cette disposition de sa finalité, qui est « d’assurer l’exercice effectif du droit à l’exercice d’une activité lucrative sur le territoire de toute autre Partie contractante ». À cet égard, le Comité a cru devoir souligner qu’une réglementation qui, par les effets combinés des différentes règles applicables à l’entrée, au séjour, à la résidence et à l’exercice d’une activité lucrative, aurait pour conséquence d’empêcher tout ressortissant d’une Partie contractante de solliciter l’octroi d’un permis de travail (autre qu’un permis de courte durée), serait contraire à cette disposition de la Charte » (Conclusions XIII-1, p. 219).

Il suit de ce qui précède que, sauf à vouloir neutraliser l’effet utile des articles 18 et 19, la réserve énoncée par l’Annexe de la Charte ne saurait s’interpréter comme une confirmation pure et simple des conditions de résidence et de travail réguliers. S’il est vrai que de telles conditions sont mises à la jouissance des droits liés à l’exercice même de l’activité rémunératrice sur le territoire de l’État d’accueil - voir en ce sens les paragraphes 4 à 8 de l’article 19 - c’est sans préjudice des obligations qui incombent aux parties pour ce qui est de l’accès au territoire et au premier emploi. Elles leur imposent à tout le moins de réduire le risque d’irrégularité, autrement dit, de protéger ab initio les nationaux des États partie contre l’état d’irrégulier.

Les « minorités laborieuses »

Reste la troisième catégorie de personnes : les « minorités laborieuses ». On l’a noté plus haut, la Charte ne se borne pas à réserver le bénéfice des droits qu’il consacre aux ressortissants des États parties. Elle autorise aussi, parce qu’elle les légitime, les manquements à ces droits à l’égard de certaines personnes pour peu qu’elles ne représentent pas « la grande majorité des travailleurs » (article 33 de la CSE, article I de la CSER). Traditionnellement et selon la jurisprudence du Comité, cette clause était appelée à jouer à partir du moment où au moins 80 % des travailleurs pouvaient être considérés comme bénéficiant d’une application satisfaisante de l’une des dispositions visées dans cet article. Autrement dit, s’il s’avérait que l’une des dispositions citée n’était méconnue qu’au détriment d’une population représentant 5, 10, voire 20 % des travailleurs, le Comité devait constater l’application satisfaisante de cette disposition. Cette règle, considérée comme relevant d’un « droit de la part du feu », a paru préoccupante même au sein du CEDS. Pierre Laroque, qui fut son premier président, traduisait la position de cette instance en ces termes : « Il existe dans de nombreux États des groupes marginaux qui, à certains égards, ne sont protégés par aucune règle législative, conventionnelle ou autre. Le Comité [...] estime que, compte tenu de l’évolution des idées et des valeurs éthiques, il semble aujourd’hui injustifié d’exclure d’une protection sociale normale certaines catégories de la population, si faibles soient-elles en nombre, et il exprime le regret que la Charte consacre [...] la possibilité d’une telle exclusion »[15]. Plus récemment, Jean-Michel Belorgey, actuel président du même Comité, formulait les mêmes critiques[16]. Il est certain en tout cas qu’on a affaire ici à une clause manifestement incompatible avec la problématique revendiquée à juste titre pour les droits sociaux et la Charte sociale : celle des droits de l’homme.

Ces considérations ne sont probablement pas étrangères à l’évolution récente de la jurisprudence du Comité, établie une fois de plus dans le contexte de la procédure de réclamation collective et qui réalise une sensible limitation de la portée de la clause de l’article I. Le fait que cette évolution s’inscrive précisément dans le nouveau cadre procédural n’est d’ailleurs pas pour surprendre tant la confrontation de cette clause et de la nouvelle procédure ne pouvait aboutir qu’à une exacerbation des traits qui l’ont exposé à la critique. En effet, si le Comité devait suivre rigoureusement sa jurisprudence originelle, il devrait systématiquement, soit écarter les réclamations dont il apparaît qu’elles ne concernent qu’une proportion inférieure ou égale à 20 % des travailleurs couverts par la disposition invoquée, soit conclure à la conformité de la situation nationale aux exigences de la Charte. Or, il est clair qu’une telle orientation finirait par vider la procédure d’une grande part de son utilité et de sa cohérence.

C’est dans une voie différente que le Comité s’est finalement engagé. Tout d’abord, dans la décision STTK ry & Tehy ry c. Finlande (17 octobre 2001, récl. n° 10/2000, fond) il n’a pas fait jouer l’article 33 et a conclu à la violation par la Finlande de l’article 2, paragraphe 1, et ce alors même que le groupe dont la violation des droits était alléguée était loin de représenter 20 % des actifs dans ce pays. S’il paraît exclu de déduire de cette décision un abandon de la jurisprudence des 80 %, on ne peut s’empêcher de penser que la solution retenue milite en faveur d’un changement de statut de la règle, laquelle, contrairement à la pratique suivie jusqu’alors dans le cadre de la procédure de contrôle sur rapport, ne paraît pouvoir être appliquée que si elle est invoquée par l’État, ce que le gouvernement finlandais s’était abstenu de faire en l’espèce.

Le renouvellement jurisprudentiel le plus significatif - et le moins sujet à caution - est intervenu plus tard, à l’occasion de « l’affaire des 35 heures » : Confédération française de l’Encadrement - CFE-CGC - c. France (11 décembre 2001, récl. n° 9/2000, fond). Dans cette affaire où il était reproché à « loi Aubry II » sur la réduction du temps de travail de méconnaître le droit des cadres à bénéficier d’une durée raisonnable de travail conformément à l’article 2, § 1 de la Charte révisée, le gouvernement français faisait en effet valoir que les cadres représentant une proportion de la population totale des salariés n’excédant pas 5 %, il n’y aurait, en tout état de cause, pas violation de la disposition en cause. Le Comité va finalement écarter l’argument, considérant que « compte tenu de la référence faite par ses propres termes aux travailleurs intéressés, l’application de l’article I de la Charte sociale révisée ne peut conduire à une situation où un nombre élevé de personnes, constituant une catégorie déterminée, serait délibérément exclue de l’application d’une règle de droit ». Ainsi se trouve réduit l’effet d’exclusion de cette clause. Celle-ci devient inapplicable dès lors que les personnes concernées par la violation alléguée constituent une catégorie distinctive, traitée comme telle par les autorités de l’État. Cette jurisprudence ouvre en tout cas des perspectives qui ne manqueront pas d’être précisées à l’avenir.

Ainsi se présente aujourd’hui le tableau de la Charte quant aux personnes protégées : un tableau tout en nuances mais un tableau mouvant, progressant. On peut gager que les choses évolueront encore sur ce point. Reste cependant à savoir jusqu’où le CEDS peut pousser l’audace interprétative sans rompre avec l’essentiel de la volonté des États parties à la Charte, volonté qui, pour la matière qui intéresse ici, reste fondamentalement restrictive. La voie royale reste encore celle d’une révision en bonne et due forme de la Charte par les États. Il faut espérer pour le destin « droits de l’homme » de cet instrument qu’une telle réforme pourra être entreprise rapidement.


[1] L’expression « Charte sociale européenne » désignera ici tant la charte de Turin de 1961 que la Charte révisée de 1996. Sauf précision particulière, cette dernière sera notre point de référence.

[2] On doit insister sur le fait que ce sont les individus, membres des groupes, qui sont protégés, et non le groupe en tant que tel, même s’il est vrai qu’en ce qui concerne certains d’entre eux - telle la famille - par exemple cette protection vise aussi globalement à la promotion de l’ensemble que forment ces personnes.

[3] Voir notre contribution, « Droits économiques, sociaux et culturels », in Dictionnaire des droits de l’homme, PUF, à paraître.

[4] Elle concerne grosso modo le droit à des conditions de travail équitables pour toute personne (art. 2) ou pour les enfants (art. 7), le droit à la formation professionnelle (art. 10), le droit à l’information, à la consultation et à la participation des travailleurs (articles 21 et 22).

[5] Par référence à l’article 8 de la Convention EDH.

[6] Par référence aux articles 6 et 13 de la Convention EDH.

[7] Par référence à l’article 1er du protocole 1 à la Convention EDH, combiné avec l’article 14 de la Convention.

[8] Pour un exposé sommaire de cette thèse, voir Régis Brillat : « La Charte sociale européenne », in C. Grewe et F. Benoît-Rohmer, Les droits sociaux ou la démolition de quelques poncifs, Presses universitaires de Strasbourg, 2003, p. 93.

[9] La CMU est un dispositif qui garantit, d’une part, un droit à l’assurance maladie à tout résidant en France qui n’est pas affilié à un régime de sécurité sociale et, d’autre part, un droit, sous condition de ressource, à une couverture complémentaire gratuite avec dispense d’avance de frais.

[10] Celui-ci prévoit que les Etats veillent « à ce que toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes et qui n’est pas en mesure de se procurer celles-ci par ses propres moyens ou les recevoir d’une autres source, notamment par des prestations résultant d’un régime de sécurité sociale, puisse obtenir une assistance appropriée et, en cas de maladie, les soins nécessités par son état ».

[11] L’article 17 est rédigé comme suit : « En vue d’assurer aux enfants et aux adolescents l’exercice effectif du droit de grandir dans un milieu favorable à l’épanouissement de leur personnalité et au développement de leurs aptitudes physiques et mentales, les Parties s’engagent à prendre, soit directement, soit en coopération avec les organisations publiques ou privées, toutes les mesures nécessaires et appropriées tendant : 1-a) à assurer aux enfants et aux adolescents, compte tenu des droits et des devoirs des parents, les soins, l’assistance, l’éducation et la formation dont ils ont besoin, notamment en prévoyant la création ou le maintien d’institutions ou de services adéquats et suffisants à cette fin ; b) à protéger les enfants et les adolescents contre la négligence, la violence ou l’exploitation ; c) à assurer une protection et une aide spéciale de l’Etat vis-à-vis de l’enfant ou de l’adolescent temporairement ou définitivement privé de son soutien familial ; 2- à assurer aux enfants et aux adolescents un enseignement primaire et secondaire gratuit, ainsi qu’à favoriser la régularité de la fréquentation scolaire ».

[12] Souligné par nous.

[13] Pour une première ébauche de cette thèse, v. notre étude : La Charte sociale européenne et la protection des migrants en situation irrégulière, Rapport pour la Commission des migrations, des réfugiés et de la population de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, doc AS/Mig/Inf (2005) 17, du 28 sept. 2005

[14] D. Gomien, D. Harris, L. Zwaak, Convention européenne des droits de l’homme et Charte sociale européenne, droit et pratique, ed. du Conseil de l’Europe, 1997, p. 461.

[15] P. Laroque, « La Charte sociale européenne », Droit social, n° 3, 1979, p. 107.

[16] J.-M. Bellorgey : « De quelques problèmes liés à la prohibition et à l’élimination des discriminations, essai de clarification des concepts et éléments de droit comparé », Droit social, n° 7-8, juillet-août 2002, p. 686. L’auteur déplore que « l’ensemble d’une catégorie sociale [puisse] être soustrait à la protection de la loi au seul motif qu’elle est minoritaire, enclavée dans une condition plus ou moins opprimée ou servile ».

 

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