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PROTECTION DE LA PROPIÉTÉ


PEGGY DUCOULOMBIER

CourEDH, RADOVICI ET STANESCU C. ROUMANIE, 2 novembre 2006

Mots clés : Impossibilité prolongée de disposer de son bien et de percevoir un loyer

-  Suite à des actions en revendication les requérants obtinrent en justice, en 1997, la restitution de leurs biens précédemment nationalisés. Les locataires furent invités à signer un nouveau bail avec les propriétaires mais s’y refusèrent. Les requérants obtinrent une première fois l’expulsion des occupants mais celle-ci fut annulée pour non respect des conditions formelles de l’ordonnance d’urgence du gouvernement sur la protection des locataires. Cela eut pour conséquence de prolonger le contrat de bail signé entre les locataires et l’État, de cinq ans au maximum, jusqu’à la conclusion d’un nouveau contrat de bail et, par ailleurs, de ne pas considérer le non paiement des loyers comme un motif d’expulsion jusqu’à la conclusion d’un nouveau contrat. Les expulsions ne sont donc intervenues que plusieurs années après cette première tentative, à l’issue de nouvelles procédures. Les tribunaux se fondèrent lors de ces nouvelles actions sur les exceptions de l’ordonnance, éventuellement combinées au droit commun, autorisant la fin de la prolongation du contrat en cas de comportement abusif des locataires. Dans un cas, l’expulsion n’a toutefois pu intervenir qu’après que l’ordonnance a cessé de produire ses effets (en 2004). Dans l’intervalle, les requérants ne perçurent aucun loyer.

La Cour commence par rejeter l’exception préliminaire de non épuisement des voies de recours. Selon le gouvernement les requérants n’avaient pas dûment demandé en justice l’expulsion des locataires pour non paiement des loyers en application d’une loi de 1996. Or, la Cour rappelle que l’ordonnance du gouvernement faisait obstacle à une telle possibilité et que le gouvernement n’a produit aucune jurisprudence démontrant l’efficacité de ce recours. L’expulsion d’un des locataires a bien été obtenue sur le fondement de la loi de 1996 mais en se basant sur son comportement abusif et pas sur le non paiement des loyers. L’exception est donc rejetée.

Quant au fond, la Cour a l’occasion de rappeler une partie des principes posés dans l’arrêt Hutten-Czapska c. Pologne du 19 juin 2006 (voir cette Revue n° 21, p. 19-21), concernant les relations entre locataires et propriétaires et la répartition, au sein de la société, de la charge de la protection des droits sociaux des locataires. La Cour considère que la réglementation de l’usage des biens par l’ordonnance poursuit le but légitime de protection des locataires. N’étant pas contestable en soi, la Cour estime que le système devrait néanmoins prévoir des garde-fous procéduraux pour protéger les droits des propriétaires, ce qui n’a pas été le cas en l’espèce. La Cour estime que la disposition de l’ordonnance (article 11 § 1) qui sanctionne les propriétaires pour non respect des formalités par la prolongation de l’ancien bail est vague. Aucune précision n’est fournie quant à la voie à suivre pour régulariser la situation et obtenir la conclusion d’un nouveau contrat de bail avec des locataires récalcitrants ou pour se subroger dans les droits de l’État afin de bénéficier des loyers. Les requérants ont donc été dans l’impossibilité de percevoir les revenus de la location (ce qui distingue l’affaire de l’arrêt Hutten-Czapska dans laquelle les loyers étaient perçus mais étaient insuffisants). De plus, en l’absence de toute relation contractuelle formelle, les propriétaires ne pouvaient bénéficier de la loi de 1996 concernant les compensations pour les dégradations causées par leurs locataires. Par ailleurs, certaines dispositions de l’ordonnance ont pu créer une confusion dans l’esprit des propriétaires sur la marche à suivre en cas de litige avec les locataires. Il n’était pas clair, au regard de l’article 13 d) de l’ordonnance, que la notification des formalités en vue de la conclusion d’un nouveau contrat devait être réalisée dans les formes prescrites par la loi de 1996 et/ou dans les formes prévues par l’ordonnance. Au regard des conséquences lourdes d’une erreur dans le respect de la procédure, les dispositions légales auraient dû être plus précises. De plus, les juridictions n’ont pas clairement expliqué pourquoi elles écartaient les exceptions à la prolongation automatique des baux prévues par l’article 13 d), alors même que le comportement des locataires ne semblaient pas justifier une protection particulière (comme les procédures ultérieures le démontreront). Malgré les difficultés auxquelles doit faire face l’État dans un contexte de transition, les restrictions subies par le droit de propriété des requérants sont disproportionnées. La grande marge d’appréciation en la matière ne permet pas de couvrir les défauts de la législation d’urgence. Le fait d’imposer aux propriétaires n’ayant pas respecté les conditions de forme prévues par l’ordonnance de garder des locataires dans leur immeuble pendant cinq ans, sans aucune possibilité concrète et réelle de percevoir un loyer, a fait peser sur eux une charge exorbitante de nature à rompre le juste équilibre entre les intérêts en jeu.

CourEDH, MAUPAS ET AUTRES C. FRANCE, 19 septembre 2006

Mots clés : Expropriation, Déclaration d’utilité publique, Recours, Non-violation

Les requérants sont propriétaires d’un bien se situant sur le trajet de construction d’une route. Originellement, le tracé ne semblait pas concerner directement leur propriété, raison pour laquelle ils n’avaient pas contesté le décret de déclaration d’utilité publique du 17 mars 1995. L’enquête parcellaire ordonnée par le préfet en 1997 et le dossier individuel qu’ils reçurent les informa que l’échangeur débordait sur leur propriété et qu’ils devaient donc être partiellement expropriés. Cette information ne leur parvint qu’en novembre 1997, soit longtemps après l’écoulement du délai de recours contre le décret de 1995. Les requérants intentèrent une action devant les juridictions administratives contre l’arrêté de cessibilité du 2 septembre 1998 en se fondant sur l’illégalité du décret de 1995 et de sa prorogation par décret du 26 septembre 2000. La requête fut rejetée ; les juridictions se fondaient sur le fait que seule une modification substantielle du tracé affectant l’économie générale du projet aurait rendu nécessaire une nouvelle procédure de déclaration d’utilité publique. Les requérants furent donc expropriés et perçurent une indemnisation. Ils estiment néanmoins avoir subi une violation de leur droit au respect des biens dans la mesure où ils n’auraient pas pu contester effectivement la déclaration d’utilité publique.

De manière attendue, la Cour ne conteste pas le caractère d’utilité publique de l’ouvrage réalisé. Concernant les obligations procédurales attachées à la protection de la propriété, la Cour relève que les requérants disposaient d’un recours contre le décret de 1995, par lequel ils auraient pu discuter de l’utilité publique du projet. Mais en même temps, la Cour reconnaît que les requérants n’avaient pas de réelles raisons de contester ce décret en 1995 dans la mesure où il n’apparaissait pas, au regard des pièces annexées, que leur propriété était touchée par les travaux. Le jeu des délais les a donc privé de la possibilité de contester directement le décret litigieux. Toutefois, la Cour relève que les requérants pouvaient soulever cet argument par la voie de l’exception, lors de la contestation de l’arrêté de cessibilité ou du décret de prorogation de 2000. Par ce biais, la légalité du décret fondant leur expropriation pouvait être contestée devant les juridictions administratives. La Cour ne se pose toutefois pas de question quant à la précision de la procédure d’expropriation. Elle s’en remet aux voies de recours existantes et à l’appréciation des juridictions nationales. Par ailleurs, elle estime que rien ne permet de penser que le montant de l’indemnité fixée par les juridictions judiciaires n’est pas raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. La Cour estime qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole 1.

CourEDH, FLERI SOLER ET CAMILLERI C. MALTE et GHIGO C. MALTE, 26 septembre 2006 ;

CourEDH, EDWARDS C. MALTE, 24 octobre 2006

Mots clés : Réquisition, Bail à durée indéterminée, Loyers insuffisants

Dans ces trois affaires, la Cour a de nouveau l’occasion de rappeler certains principes de l’arrêt Hutten-Czapska c. Pologne (préc.). Les requérants ont vu leurs biens réquisitionnés, soumis à des baux à durée indéterminée et affectés à des autorités étatiques ou au logements de tiers. Les recours des requérants, y compris devant la Cour constitutionnelle, furent rejetés, cette dernière estimant qu’une juste pesée des intérêts en présence avait été réalisée.

La Cour considère les faits des espèces comme des réglementations à l’usage des biens. La légalité et la légitimité de l’interférence (notamment la volonté d’assurer une juste répartition des logements, de limiter l’apparition de sans-abri et de préserver la dignité des locataires vulnérables) sont reconnues, reste la question de la proportionnalité. La Cour rappelle que les requérants étaient engagés dans une relation contractuelle sans avoir d’influence sur le choix des locataires ou sur d’autres éléments fondamentaux de cet accord. De plus, les propriétaires ne pouvaient récupérer leurs biens même s’ils souhaitaient y vivre ou y loger un membre de leur famille. Quant aux compensations perçues, deux des requérants prétendent ne les avoir jamais reçues. En tout état de cause, leur montant est d’une faiblesse extrême (dans un cas la valeur locative était fixée à cinq euros par mois). Quand bien même les requérants n’étaient pas tenus de couvrir les coûts de maintenance et de réparation extraordinaires des immeubles, les loyers attribués ne peuvent être considérés comme suffisants et comme répondant aux intérêts des propriétaires de tirer un bénéfice de leurs biens (voir l’arrêt Hutten-Czapska). De plus, il n’apparaît pas que les requérants disposaient de recours efficaces pour modifier cette situation.

La Cour tient à distinguer l’affaire Fleri Soler des autres cas, dans la mesure où la réquisition et le contrôle des loyers n’étaient pas destinés à préserver les droits sociaux des locataires vulnérables mais à bénéficier à une autorité publique. Dans ce cas, la grande marge d’appréciation traditionnellement accordée aux États en la matière laisse place à un contrôle européen plus strict (§ 77). Néanmoins, les conclusions des trois affaires sont identiques. La faiblesse des loyers accordés, la durée des réquisitions (de vingt-deux à soixante-cinq ans), les restrictions aux droits des propriétaires et l’absence de recours efficaces ont imposé un fardeau excessif aux requérants. Le juste équilibre entre les intérêts a été rompu dans la mesure où les requérants ont principalement supporté le coût économique et social de la préservation des intérêts généraux en cause. L’article 1 du Protocole 1 a donc été violé.

CourEDH, SKIBINSCY C. POLOGNE, 14 novembre 2006

Mots clés : Impossibilité prolongée de disposer de son bien, Absence d’indemnisation

Les requérants sont des propriétaires ayant subi les effets néfastes de l’adoption en 1979 et de la modification en 1994 d’un plan d’aménagement territorial. Alors qu’ils avaient reçu un avis favorable pour construire sur leurs biens, la modification du plan, prévoyant la construction d’une route à proximité de leurs parcelles, les empêcha de poursuivre leur projet. Le financement de la route n’était néanmoins pas prévu avant 2010. Les demandes de permis de construire furent toutes rejetées car les biens étaient désignés comme devant être expropriés. En 2003, le plan d’aménagement expira sans qu’un autre vienne le remplacer. En 2004, les requérants obtinrent leur permis. Ils se plaignent toutefois de n’avoir pu disposer librement de leurs biens pendant une longue période, en raison des refus répétés d’octroi de permis de construire, sans avoir reçu d’indemnisation.

La Cour rappelle que les requérants ont subi une restriction à leur droit de propriété en raison de la modification du plan d’aménagement. Ils n’ont pu obtenir les permis de construire demandés et leurs biens étaient sous le coup d’une expropriation devant survenir à une date indéterminée. De plus, les dispositions légales ne permettaient aucune indemnisation pour cette ingérence car les obligations de compensation ne concernaient que les plans adoptés après 1994, ce qui excluait les requérants. Certes, cette restriction dans l’usage des biens est légale et poursuit un but légitime, néanmoins l’exigence de proportionnalité n’est pas respectée et ce malgré la grande marge d’appréciation des États en matière de développement urbain. La Cour rappelle que les demandes des requérants étaient dépendantes du résultat des procédures lancées par les autorités relatives au plan d’aménagement. Mais elle signale que, très précocement, il est apparu que la construction de la route ne pourrait être réalisée dans un futur proche. Ainsi, le blocage de fait des demandes des requérants ne servait aucun intérêt général, que ce soit à court ou à moyen terme. La Cour estime que la position des autorités révèle une mauvaise pesée des intérêts en cause, dans la mesure où le plan d’aménagement n’aurait pas été réalisé dans un futur proche. La Cour ajoute que si la loi de 1994 prévoit, pour la première fois en Pologne, l’indemnisation des propriétaires expropriés, cette loi, et ses prolongations subséquentes, ne concerne pas la situation des requérants, privés de toute possibilité d’indemnisation pour le préjudice subi. Malgré la reconnaissance de la difficulté de produire une législation cohérente en la matière dans un contexte de transition économique et politique, la Cour conclut à la violation de l’article 1 du Protocole 1.

CourEDH, SOCIETE DE GESTION DU PORT DE CAMPOLORO ET SOCIETE FERMIERE DE CAMPOLORO C. FRANCE, 26 septembre 2006

Mots clés : Inexécution des décisions de justice, Insolvabilité de la commune débitrice, Décentralisation

Dans cet arrêt la France est condamnée en raison de l’inexécution de décisions rendues par les juridictions administratives. Les faits révèlent les difficultés créées par la décentralisation et le délicat équilibre entre autonomie financière des collectivités locales, pouvoirs du représentant de l’État et respect des décisions de justice.

Les sociétés requérantes ont vu leurs conventions d’exploitation résiliées par la commune de Santa-Maria-Poggio, suite au transfert de responsabilité des ports de plaisance de l’État aux communes dans le cadre de la décentralisation. En 1992, les juridictions administratives ont condamné la commune à verser aux sociétés sous-traitantes des indemnités importantes. En dépit des démarches entreprises, les sociétés n’ont toujours pas obtenu l’exécution de ces décisions. Le préfet de Haute-Corse arguait notamment que les capacités financières limitées de la commune faisaient obstacle à l’apurement de sa dette. Devant la Cour, le gouvernement rappelle pour sa défense que les possibilités offertes par la loi ont été épuisées par le représentant de l’État (inscription d’office des dépenses au budget de la commune, mandatement d’office, paiement des dettes dans la limite des capacités financières de la commune, augmentation de la pression fiscale locale). Concluant à la violation de l’article 6 § 1 en raison de l’inexécution pendant plus de quatorze ans de décisions de justice (voir cette Revue, p.), la Cour estime que les sociétés ont, de ce fait, supporté une charge spéciale et exorbitante qui a rompu le juste équilibre devant exister entre les intérêts privés et publics dans le cadre de l’article 1 du Protocole 1. L’argument du gouvernement fondé sur l’autonomie des collectivités locales est rejeté en raison de la responsabilité internationale de l’État qui doit supporter la responsabilité de l’inexécution prolongée d’une décision de justice par une de ses collectivités territoriales. Comme établi classiquement à l’égard d’autres États tels la Russie, l’Ukraine, la Moldova, etc., l’absence de ressources publiques suffisantes n’est pas de nature à justifier un tel retard dans l’exécution d’une décision de justice allouant des indemnités aux sociétés requérantes.

En bref

Mots clés : Prescription extinctive, Turquie

Dans les affaires Kadriye Yıldız et autres c. Turquie du 10 octobre 2006 et Akagün c. Turquie du 5 décembre 2006, la Cour applique sa jurisprudence I.R.S c. Turquie du 20 juillet 2004 (voir également l’arrêt Akıllı c. Turquie, 11 avril 2006, cette Revue n° 20, p. 57). Les terrains des requérants ont été occupés par l’administration sans qu’ils perçoivent d’indemnité. Leurs actions ont été rejetées en raison de la prescription extinctive de l’article 38 de la loi n° 2942 en vigueur à l’époque. L’action en indemnisation d’expropriation se trouvait éteinte en raison de l’occupation des biens par l’administration pendant plus de vingt ans. La Cour estime que l’application de l’article 38, qui a amené à l’annulation du titre de propriété des requérants reconnu en justice et au transfert de propriété au profit de l’administration, les a privés de leurs biens. Une telle mesure est arbitraire dès lors qu’aucune procédure d’indemnisation n’a été engagée.

Mots clés : Intervention législative rétroactive

Dans l’affaire Achache c. France du 3 octobre 2006, la Cour aboutit au constat de violation de l’article 1 du Protocole 1. Une intervention législative, alors que les requérants étaient en litige avec leur banque, les a privés de l’espérance légitime de percevoir le remboursement des intérêts d’un prêt immobilier, alors qu’elle n’était pas justifiée par des motifs impérieux d’intérêt général (voir CourEDH, Lecarpentier et autre c. France, 14 février 2006, cette Revue n° 20, p. 56).

 

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