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Des précisions bienvenues quant aux garanties applicables lors de l’adoption de mesures de gels de fonds dans le cadre de la lutte contre le terrorisme : À propos de l’arrêt du Tribunal du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran c. Conseil, soutenu par le Royaume-Uni, T-228/02


OLIVIER COTTE

Mots clés : Lutte contre le terrorisme, Gel des fonds, Droits de la défense, Motivation, Droit à un recours juridictionnel effectif

-  Le présent arrêt vient utilement compléter les décisions rendues par le Tribunal le 21 septembre 2005, dans les affaires Yusuf et Al Barakaat c. Conseil et Commission et Kadi c. Conseil (respectivement T-306/01 et T-315/01, Rec. p. II-3533 et II-3649 ; voir J.-P. Jacqué, « Le Tribunal de première instance face aux résolutions du Conseil de Sécurité des Nations Unies : ‘Merci Monsieur le Professeur’ », cette Revue, n° 19, p. 2 et s.), décisions confirmées par l’arrêt du 12 juillet 2006, Ayadi c. Conseil (T-253/02). Confrontée à des mesures communautaires mettant en œuvre une résolution du Conseil de Sécurité des Nations Unies instituant une liste de personnes soumises au gel de leurs fonds dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, la juridiction de Luxembourg avait rejeté les moyens tirés de la violation de droits procéduraux, et ce, pour une double raison : l’immunité juridictionnelle attachée aux résolutions du Conseil de sécurité et l’obligation pour la Communauté de les mettre en œuvre.

Dans l’affaire sous commentaire, la requérante, l’Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran, a été inscrite, par le Conseil, sur la liste des organisations soumises à des mesures restrictives. Elle intente un recours contre la décision l’inscrivant sur cette liste, ainsi que contre la position commune en annexe de laquelle son nom figure. Ce dernier acte actualise la position commune 2001/931/PESC du Conseil du 27 décembre 2001 relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme (JOCE L 344, p. 93). L’objectif de cette dernière est de mettre en œuvre la résolution 1373(2001) du Conseil de sécurité des Nations unies appelant les États à faire obstacle au financement du terrorisme, notamment en gelant les fonds et les ressources des personnes soupçonnées de tels actes. Après avoir rejeté le recours en ce qu’il est dirigé contre la position commune, notamment en raison de son incompétence, le Tribunal se penche sur le recours en tant qu’il est intenté contre la décision.

L’arrêt présenté ici se distingue de la jurisprudence de 2005, en ce que le Conseil disposait, en l’espèce, d’une certaine marge de manœuvre par rapport à la résolution onusienne. Cette différence va conduire le Tribunal à reconnaître l’applicabilité des droits procéduraux (I) et la violation de ceux-ci pour la requérante (II).

I- L’applicabilité des droits procéduraux aux décisions de gel de fonds

Le Tribunal prend soin de rappeler les liens qui unissent droits de la défense, obligation de motivation et droit à un recours juridictionnel effectif. En effet, les deux premiers contribuent à assurer le caractère effectif du droit à un recours juridictionnel.

Le Tribunal affirme l’applicabilité de la garantie des droits de la défense qui exige que toute personne qui peut se voir infliger une sanction soit à même de faire connaître utilement son point de vue sur les éléments retenus à charge contre elle. Applicable même sans texte, ce principe général du droit communautaire suppose donc la communication des griefs retenus à l’encontre de l’intéressé et la possibilité pour ce dernier d’être utilement entendu. Il constitue un fondement propre au droit communautaire, ce qui permet de l’appliquer aux procédures administratives, telles qu’en l’espèce l’infliction d’une sanction économique et financière. Il se distingue dès lors des garanties offertes par l’article 6 de la CEDH, dont les défendeurs considéraient que les critères pour qu’il soit applicable n’étaient pas remplis. Une difficulté se posait toutefois : les défendeurs soutenaient que cette garantie ne saurait trouver à s’appliquer lors de l’adoption d’actes normatifs. Le Tribunal apporte une réponse empreinte de pragmatisme : si la décision revêt une nature normative en ce qu’elle est un prolongement du règlement n° 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001 (JOCE L 344, p. 70), qu’elle a une portée générale et est applicable directement dans les États membres, elle concerne également directement et individuellement la requérante puisque celle-ci y est explicitement visée.

Une difficulté plus sérieuse se posait pour différencier les faits de l’espèce de ceux des affaires Yusuf et Kadi, affaires dans lesquelles le Tribunal avait dénié le droit d’être entendu aux requérants concernés par une mesure de gel de fonds en raison de leurs liens avec Ben Laden, Al-Qaida et les Taliban. La justification du refus de l’applicabilité du droit d’être entendu résidait dans la compétence liée qui était laissée aux institutions communautaires par les résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU et des décisions de son comité de sanctions qui désignaient elles-mêmes nominativement les personnes devant voir leurs fonds gelés. En revanche, en l’espèce, dans sa résolution 1373(2001), le Conseil de sécurité n’a pas identifié nommément les personnes devant faire l’objet de sanctions. Dès lors, le Conseil disposait d’un pouvoir discrétionnaire pour ce faire, qu’il doit exercer dans le respect des droits de la défense.

Le Tribunal est beaucoup plus rapide pour reconnaître l’applicabilité de l’obligation de motivation et du principe général du droit à une protection juridictionnelle effective. Sur ce dernier, il est à relever que la juridiction fait référence aux lignes directrices sur les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme, adoptées par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe le 11 juillet 2002. On ne peut qu’être satisfait que la juridiction communautaire ait préservé ces droits dans un domaine si attentatoire aux libertés et ait, ainsi, circonscrit la jurisprudence Yusuf et Kadi. La lutte contre le terrorisme ne doit pas permettre de s’affranchir de toutes les garanties, comme le rappelle régulièrement les organes du Conseil de l’Europe. Les droits procéduraux étant invocables, reste pour le juge à se prononcer sur leur étendue.

II- La mise en œuvre des droits procéduraux dans une procédure relative à une décision de gel de fonds

Avant d’en venir à l’application des garanties au cas d’espèce, le Tribunal prend soin de préciser quelques principes quant à l’application des droits procéduraux dans le contexte d’une décision de gel de fonds. En effet, la procédure prévue par le règlement n° 2580/2001 comporte certaines spécificités : il s’agit d’une procédure qui comporte deux cadres d’action, national et communautaire. La décision du Conseil d’inscrire une personne ou une entité sur la liste litigieuse ne peut se faire qu’à la condition qu’une autorité nationale, en principe judiciaire, ait, aux termes de la position commune 2001/931, soit décidé de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour commission, tentative de commettre, participation ou facilitation d’actes de terrorisme, soit prononcé une condamnation pour de tels faits. Ensuite, le Conseil se doit de vérifier, à intervalles réguliers, le bien-fondé du maintien de la personne concernée sur la liste, notamment eu égard aux suites données au niveau national. En raison de la particularité de la procédure, les droits de la défense doivent recevoir application aux deux niveaux, sous la réserve que le droit d’être entendu ne peu porter au niveau communautaire que sur les conditions légales d’application de la décision du Conseil, prévues dans le règlement n° 2580/2001, et non sur les éléments motivant la décision nationale ou sur la procédure suivie pour aboutir à cette dernière. Le Tribunal précise que la décision nationale ne peut être contestée que devant les juridictions étatiques, éventuellement devant la Cour européenne des droits de l’homme, et non devant la juridiction communautaire au nom du principe de coopération loyale. Néanmoins, la rédaction de l’arrêt sur ce point soulève une incertitude. En effet, « le Tribunal estime que ce principe, pour le Conseil, entraîne l’obligation de s’en remettre autant que possible à l’appréciation de l’autorité nationale compétente, à tout le moins s’il s’agit d’une autorité judiciaire » (pt 124). Ce dernier membre de phrase signifie-t-il que cette confiance dans l’autorité nationale peut être moindre si l’autorité compétente n’a pas un caractère judiciaire ?

Une fois les droits de la défense définis dans leur objet, le Tribunal explique que ceux-ci peuvent subir des limitations. Celles-ci sont différentes selon le type de décision en cause. S’il s’agit de la décision initiale aboutissant au gel des fonds, la juridiction considère qu’afin de conserver l’efficacité des sanctions et l’effet de surprise qui leur est nécessaire, le droit d’être entendu ne peut s’appliquer a priori. Il doit être ouvert, sur demande des intéressés, dès que possible après la prise de décision. En revanche, lorsqu’il s’agit d’une décision prononçant le maintien du gel des avoirs, les intéressés doivent être mis en mesure de défendre utilement leur point de vue. Ce droit n’est ici pas subordonné à une demande de la part des intéressés, contrairement à ce que soutenait le Royaume-Uni ; il constitue une obligation. Dans les deux cas néanmoins, la communication des éléments à charge peut être limitée pour des raisons, qualifiées d’impérieuses, tenant à la sûreté de la Communauté et de ses États membres ou à la conduite de leurs relations internationales. Sur ce point, le Tribunal s’appuie sur les traditions constitutionnelles communes aux États membres (telles qu’elles ressortent des mémoires présentés en défense) et sur la jurisprudence de la Cour européenne (CourEDH, Chahal c. Royaume-Uni, 15 novembre 1996 ; Jasper c. Royaume-Uni, 16 février 2000).

S’agissant du principe général de motivation des décisions, le Tribunal énonce que, l’intéressé ne bénéficiant pas du droit à l’audition préalable à une décision initiale de gel des fonds, l’obligation de motivation est particulièrement importante, en ce qu’elle constitue l’unique garantie lui permettant d’exercer un recours par la suite (TPICE, 8 décembre 2005, Reynolds c. Parlement européen, T-237/00, pt 95, voir cette Revue, n° 19, p. 53). De manière assez évidente, la juridiction rejette la position du Conseil qui estimait possible une motivation générale et stéréotypée. L’institution doit en effet faire ressortir les éléments de fait et de droit qui permettent de justifier l’application du règlement n° 2580/2001 au cas d’espèce (à savoir l’existence d’une décision nationale visée à l’article 1er de la position commune 2001/931), et les raisons la conduisant à considérer que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure. Cette motivation portée à la connaissance de l’intéressé sera plus détaillée que celle publiée au journal officiel, et ce pour des raisons tenant à l’intérêt général, mais également aux intérêts de la personne concernée (notamment la protection de sa réputation). Cependant, les mêmes considérations d’intérêt général que celles opposables aux droits de la défense peuvent restreindre l’obligation de communication des motifs de la décision.

Le Tribunal s’appuie enfin sur la jurisprudence de la Cour européenne pour affirmer que le droit à un recours juridictionnel effectif est assuré par la saisine du Tribunal de première instance (CourEDH, Bosphorus c. Irlande, 30 juin 2005, voir F. Kauff-Gazin, « L’arrêt Bosphorus de la CourEDH : quand le juge de Strasbourg pallie le retard du constituant de l’Union européenne en matière de protection des droits fondamentaux... », cette Revue, n° 17, p. 6). Pour ce faire, le Tribunal doit avoir accès aux documents et informations confidentiels utilisés par le Conseil. En revanche, la juridiction communautaire réserve la question de savoir si ces éléments doivent être portés à la seule connaissance des juges, ou doivent également être communiqués aux avocats et/ou requérant (pt 158, qui fait référence à plusieurs arrêts de la CourEDH, notamment Chahal c. Royaume-Uni, Jasper c. Royaume-Uni, précités et l’arrêt du 20 juin 2002, Al-Nashif c. Bulgarie). Il doit également contrôler les considérations impérieuses d’intérêt général invoquées pour justifier la limitation du droit à l’audition ou du droit à la motivation de la décision. Cependant, si le contrôle juridictionnel est indispensable, il n’en reste pas moins un contrôle minimum, en raison du large pouvoir discrétionnaire laissé au Conseil (outre le respect des règles de procédure et de forme, il porte sur l’exactitude matérielle des faits, l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir). Ce raisonnement sur le contrôle du respect des règles de forme et de procédure tranche avec celui retenu par le Conseil d’État français : dans une affaire similaire, ayant constaté que les motifs justifiant les mesures restrictives étaient couverts par le secret de la défense nationale, le juge administratif considère que la requérante « n’est pas fondée à soutenir que le décret attaqué aurait dû être motivé ni que celui-ci aurait été pris au terme d’une procédure irrégulière dès lors qu’elle n’aurait pas été mise à même de présenter ses observations écrites ou orales » (CE, 3 novembre 2004, Assoc. Secours Mondial de France, n° 262626). Cette solution nous semble contraire à la jurisprudence de la CourEDH et au caractère effectif du droit au juge.

En l’espèce, la requérante n’a pas eu communication des éléments retenus à charge contre elle. Bien qu’elle ait contacté le Conseil afin de tenter d’éviter l’adoption de la mesure litigieuse, elle n’était pas en mesure de défendre utilement son point de vue. Elle n’a pas non plus reçu communication des motifs de la décision. En conséquence, elle n’a pas été mise en mesure de préparer correctement son recours juridictionnel. En outre, le Tribunal n’est pas à même d’exercer son contrôle sur la décision attaquée, puisque notamment le Conseil et le Royaume-Uni n’ont pas réussi à désigner la décision nationale ayant servi de fondement à la décision attaquée. Par conséquent, la décision du Conseil est annulée en tant qu’elle concerne la requérante.

La réaction de l’auteur de l’acte ne s’est pas fait attendre puisque le Conseil a indiqué, par la voie du directeur général de son service juridique, M. Piris, que dorénavant, l’institution prêterait davantage attention au respect des droits de la défense et à la motivation de ses décisions. On ne peut que se féliciter que la prise de position du Tribunal amène le Conseil à améliorer ses procédures décisionnelles dans ce domaine si sensible.

 

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