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La Loi du 30 décembre 2004 portant création d’une haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité : Du rôle de l’Europe.


Olivier Cotte, Doctorant en droit public, Allocataire d’enseignement et de recherche, IRCM, Université Robert Schuman - Strasbourg III

2005 voit l’arrivée parmi les institutions administratives françaises d’une nouvelle autorité administrative indépendante : la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE)[1]. Cette création s’inscrit dans un contexte à la fois national et européen de renforcement des dispositions permettant de combattre la discrimination[2]. Cette nouvelle instance a été mise en place par la loi du 30 décembre 2004[3] qui est issue d’un projet de loi présenté en Conseil des ministres le 15 juillet 2004[4] et qui fait suite à une mission de préfiguration confiée par le Premier ministre au Médiateur de la République, Bernard Stasi. Elle est régulièrement présentée comme un souhait du Président de la République, exprimé dans son discours prononcé à Troyes, dans l’Aube, le 14 octobre 2002. Le Président de la République déclarait alors : « Le refus des communautarismes ne se conçoit pas sans une lutte contre les discriminations. Au-delà même de celles dont peuvent être victimes les personnes d’origine étrangère, je souhaite qu’une autorité indépendante soit créée pour lutter contre toutes les formes de discriminations qu’elles proviennent du racisme, de l’intolérance religieuse, du sexisme ou de l’homophobie ».

La création d’un tel organe avait déjà été proposée à plusieurs reprises et jugée indispensable par la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) dans son rapport de 1997 et par le Haut Conseil à l’intégration dans son rapport publié le 20 octobre 1998[5]. L’idée avait été reprise par J.-M. Belorgey en 1999[6] en tant que Président du Haut Conseil à l’intégration. Dans le Rapport qu’il rendra le 16 février 2004, B. Stasi expliquera que « ces réflexions n’ont pas abouti, en raison d’une réticence à admettre que la question des discriminations devait être traitée globalement et non de façon sectorielle, en raison aussi de la sous-estimation des difficultés rencontrées par les victimes pour établir la preuve des manquements dont elles sont l’objet et surtout d’une hésitation des Pouvoirs Publics sur les voies et moyens les plus adaptés pour conduire cette politique »[7]. Pour comprendre ce changement d’attitude, il faut se pencher sur la dynamique européenne : grâce à elle, l’adoption d’une approche globale a pu être acceptée. C’est en effet pour transposer la directive communautaire 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique[8] qu’une telle autorité a été installée[9]. Cette directive prise sur le fondement de l’article 13 du Traité CE[10] aurait dû être transposée avant le 13 juillet 2003. C’est donc avec un retard de plus de dix-sept mois que cette autorité voit le jour[11].

Outre l’institution de ce nouvel organe, la loi du 30 décembre 2004 comporte deux titres supplémentaires. D’une part, le Titre II a pour but de compléter la transposition de la même directive communautaire du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique[12] et de modifier la charge de la preuve en faveur de la victime de discrimination : ainsi, la personne qui se prétend victime doit simplement établir la présomption de l’existence d’une discrimination, l’auteur de la décision devant ensuite prouver qu’il s’est fondé sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. Ces règles sur la charge de la preuve ne sont toutefois pas applicables devant les juridictions pénales[13]. D’autre part, le titre III[14] a pour objectif de renforcer la lutte contre les propos discriminatoires à caractère sexiste ou homophobe ou motivé par un handicap[15]. Sont désormais sanctionnées la provocation à la haine, à la violence ou à la discrimination, la diffamation et l’injure à l’égard d’une ou de plusieurs personnes à raison de leur sexe, de leur orientation sexuelle ou de leur handicap. Par ailleurs, le ministère public est autorisé dans tous ces cas à poursuivre d’office lorsqu’un groupe est visé ou avec le consentement des personnes lorsqu’elles sont individuellement concernées.

Les droits reconnus à la partie civile peuvent désormais être exercés par toute association, régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits et qui a pour but de défendre lesdites catégories, ce qui lui permettra d’être partie principale au procès. Par ces dispositions[16], le législateur a aligné la protection offerte aux personnes agressées en raison de leur sexe, de leur orientation sexuelle ou de leur handicap sur celle qui existait déjà en matière d’intolérance ethnique ou religieuse. Ces dispositions ont fait l’objet dans un premier temps d’un projet de loi distinct[17]. Mais suite à un avis de la Commission nationale consultative des droits de l’homme particulièrement défavorable à ce projet[18], celui-ci a été abandonné et les dispositions qui modifient la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ont été incorporées au texte de loi ici présenté.

Comme nous l’avons précédemment indiqué, pour réfléchir sur la configuration de ce nouvel organe, a été mise en place le 2 juin 2003 par le Gouvernement, à la demande du Président de la République, une mission d’étude, confiée à titre personnel, à M. B. Stasi, par ailleurs Médiateur de la République. Son rapport Vers la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité [19] a été remis le 16 février 2004 après que la mission d’études ait mené cent quarante auditions. Les propositions de ce rapport ont largement inspiré la loi sous examen. Le rapport commence par faire le point sur les structures qui existaient auparavant. Celles-ci comptaient en particulier le Groupe d’études et de lutte contre les discriminations (GELD), Groupement d’intérêt public créé en 1999 et composé de différents partenaires (ministères, partenaires sociaux et associations de lutte contre le racisme). Il était chargé d’études sur le phénomène discriminatoire mais uniquement en ce qui concerne les discriminations raciales. A côté de lui, ont été instituées les Commissions départementales d’accès à la citoyenneté (CODAC) pour le traitement et le suivi des cas signalés (ce travail s’effectuait en liaison avec les autorités judiciaires et le Parquet à qui elles adressaient les signalements). La mission Stasi accorde un satisfecit quant à leur rôle dans la connaissance du phénomène discriminatoire mais critique la dimension de soutien aux victimes[20]. Par ailleurs, elle met l’accent sur la multitude de structures, très « dispersées » et sans coordination, avec des moyens limités qui conduit à des échecs. M. Stasi note que « la politique de lutte contre les discriminations s’est enlisée », souligne « l’urgence d’agir » et préconise de traiter la question « globalement et non de façon sectorielle ». C’est pourquoi il recommande la création d’une nouvelle instance. C’est sur cette création que nous nous proposons de revenir. Entre-temps, la loi a été complétée par un décret d’application n° 2005-215 du 4 mars 2005[21].

Avant de voir si les compétences conférées à la haute autorité répondent bien aux exigences de la directive communautaire du 29 juin 2000 (II), il nous faut nous arrêter un moment sur la structure de ce nouvel organisme (I).

I. La structure de la haute autorité

La directive 2000/43/CE demande dans son article 13 paragraphe 1er que « Les États membres désignent un ou plusieurs organismes chargés de promouvoir l’égalité de traitement entre toutes les personnes sans discrimination fondée sur la race ou l’origine ethnique. Ils peuvent faire partie d’organes chargés de défendre à l’échelon national les droits de l’homme ou de protéger les droits des personnes ». Cette obligation sera reprise notamment par la directive du 23 septembre 2002 dans le domaine de l’égalité entre hommes et femmes[22]. La première question à laquelle ont été confrontées les autorités françaises est donc le choix entre un ou plusieurs organismes. Une fois le choix opéré en faveur d’un organisme unique (A), restait à déterminer son statut (B).

A. Le choix d’un organisme unique

À la lecture de la directive du 29 juin 2000, on s’aperçoit que les États ont une grande liberté quant à la détermination de la physionomie de l’instance à créer. Plusieurs organes peuvent coexister. Ainsi, pouvait-on envisager une répartition selon les domaines où la discrimination est subie (en distinguant celui de l’emploi des autres domaines par exemple) ou bien une répartition territoriale. La directive permet également que le ou les organismes visés soient l’émanation d’un organe plus large chargé de défendre les droits de l’homme. Les possibilités laissées aux États se sont accrues en 2002 avec l’adoption d’une nouvelle directive en matière d’égalité entre hommes et femmes : les États avaient alors le choix soit de transposer séparément les deux directives et créer deux organismes, l’un compétent en matière de racisme, l’autre en matière d’égalité entre les sexes, soit de ne mettre en place qu’un seul organisme. Des exemples contemporains des deux directives pouvaient illustrer les deux possibilités offertes aux États[23]. Ainsi, la Suède connaît depuis plusieurs années un Ombudsman pour les minorités ethniques, un pour les personnes handicapées et un pour l’orientation sexuelle[24]. En Grande-Bretagne, une Commission pour l’égalité raciale coexiste avec une Commission pour l’égalité des chances compétente pour les seules discriminations entre les hommes et les femmes et une Commission pour les droits des personnes handicapées[25]. En revanche, les Pays-Bas ne connaissent qu’un seul organe, la Commission pour l’égalité de traitement (Commissie Gelijke Behandeling)[26].

Chacune des hypothèses a ses avantages. Avoir un seul organisme se justifie car le même mécanisme d’exclusion se vérifie quel que soit le motif de discrimination. Cette solution permet d’appréhender les différents motifs ou les différents domaines comme de simples aspects d’un mouvement plus général et c’est ainsi le meilleur moyen de lutter contre les discriminations multiples subies par exemple, par une femme en raison de son sexe et de sa couleur de peau ; cette population, susceptible d’être doublement discriminée, est celle qui rencontre en général le plus de difficultés. Au-delà, cette solution permet des interactions et une meilleure coordination dans les moyens utilisés pour combattre les différents types de discrimination et vient renforcer en même temps les instruments disponibles à l’encontre des discriminations qui ne bénéficient pas de la même priorité politique que d’autres[27]. Par ailleurs, un organisme unique est plus visible notamment pour les victimes. Cependant, certains se sont émus que la spécificité de la lutte contre certaines formes de discrimination soit diluée, que la lutte contre les discriminations fondées sur la race ou l’origine ethnique étouffe la lutte contre les autres cas de discrimination[28] ou au contraire ne soit pas reconnue à sa juste place[29]. Ces arguments en sens inverse militent dès lors en faveur de la création de plusieurs organes, ce qui permettrait, semble-t-il, une plus forte identification des groupes victimes de discrimination.

Si la directive laisse sur ce point les États membres assez libres, la Commission européenne n’en a pas moins marqué sa préférence. Partant de l’exemple irlandais, elle souligne dans un rapport en 2003 qu’« une institution unique s’occupant de neuf motifs de discrimination intégrés est d’autant plus forte, et qu’outre l’intérêt d’un échange réciproque d’expériences, le travail réalisé concernant un motif de discrimination peut être appliqué aux autres, d’une manière mutuellement enrichissante »[30].

Le Gouvernement a tôt fait le choix d’un seul organisme. Cette option reflète une tendance lourde au sein des États membres de l’Union européenne. En effet, le Royaume-Uni, au moment de transposer les directives dans l’ordre interne, a choisi d’abandonner ses divers organismes au profit d’un seul, la Commission for Equality and Human Rights[31]. On peut également relever que, dans le rapport de la Commission européenne sur l’état de transposition des directives dans les nouveaux États membres de l’Union[32], celle-ci note que la plupart de ces États semblent également opter pour un organisme unique. Cette tendance peut sans doute s’expliquer en partie par le fait que d’autres directives sont venues poser une obligation similaire à celle existant dans la directive du 29 juin 2000 : le choix d’un organisme unique permet de transposer en temps voulu les deux directives en matière d’égalité entre les hommes et les femmes, l’une adoptée en 2002 et qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail et l’autre de 2004 dans le domaine de l’accès et la fourniture de biens et services[33].

À ce stade, était mis sur pied un organisme compétent pour les discriminations fondées sur la race, l’origine ethnique ou le sexe. Devait-on s’en contenter ou pouvait-on aller plus loin ? Autrement dit, transposait-on fidèlement et simplement les directives communautaires ou réalisions-nous sur le plan national ce qui n’a pu être fait lors de la discussion des directives de lutte contre la discrimination adoptées en 2000 ? Il faut en effet rappeler ici que, quelques mois après l’adoption de la directive du 29 juin 2000, a été adoptée le 27 novembre 2000 la directive 2000/78/CE portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail[34]. Cette dernière concerne les motifs de la religion, des convictions, de l’âge, du handicap et de l’orientation sexuelle. Au contraire de sa devancière, elle ne prévoit pas la création d’un organisme spécialisé dans l’étude et la lutte contre les discriminations fondées sur ces motifs[35]. Pouvait-on alors imaginer que le nouvel organisme traite, outre les discriminations fondées sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, les discriminations visées par la directive 78, à savoir la religion, les convictions, l’âge, le handicap, l’orientation sexuelle ? Le Gouvernement avait ici plusieurs options : une solution a minima en se contentant de transposer fidèlement les directives ; une solution plus courageuse en intégrant tous les motifs de discrimination dans le domaine de compétence de la haute autorité ; une solution de prudence, en renvoyant à la mission d’étude mise en place le soin de s’interroger sur l’opportunité d’étendre la compétence ratione materiae du futur organisme. On aurait pu penser que cette hypothèse intermédiaire aurait prévalu mais c’est bien la seconde qui fut choisie puisque, dans la lettre de mission adressée par le Premier ministre à M. Stasi, le Chef du Gouvernement indiquait d’ores et déjà que le champ d’action de la haute autorité couvrirait tous les motifs de discrimination. Cette solution ne peut être qu’approuvée : c’est la voie la plus simple et la plus progressiste[36].

Il faut relever ici une différence entre la solution préconisée par le Rapport Stasi et le texte législatif : en effet, à la différence du rapport Stasi qui avait choisi de clairement énoncer les motifs de discrimination pour lesquels l’autorité était compétente, la loi se contente d’énoncer que « La haute autorité est compétente pour connaître de toutes les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international auquel la France est partie »[37].

Une fois le champ de compétences déterminé, devait être fixé le statut de la nouvelle haute autorité. Le Rapport Stasi sera ici une importante source d’inspiration pour le législateur.

B. Le statut de ce nouvel organisme

Pour étudier le statut de la nouvelle haute autorité, il faut garder à l’esprit les principes fondamentaux applicables aux commissions indépendantes et définis lors de la première Rencontre internationale des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme (qui s’est déroulée à Paris en octobre 1991). Ces principes plus couramment appelés « Principes de Paris » sont ceux auxquels se réfère la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) du Conseil de l’Europe[38]. Ils peuvent être regroupés autour de six axes[39] : indépendance garantie par un cadre constitutionnel ou législatif, autonomie par rapport au gouvernement, pluralisme, y compris dans la composition, mandat étendu, pouvoirs d’investigation adéquats, ressources suffisantes.

S’agissant de son statut, la haute autorité est une autorité administrative indépendante composée d’un collège de onze membres désignés par différentes autorités de l’État. Ainsi, deux membres dont le président sont désignés par le Président de la République. Les présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale et le Premier ministre choisissent chacun deux membres[40]. Le vice-président du Conseil d’État, le premier président de la Cour de cassation et le président de Conseil économique et social désignent chacun un membre[41]. Cette désignation par les plus hautes autorités de l’État est assez classique en France[42], notamment pour les autorités administratives indépendantes. Les membres de cette instance dont le nombre est proche de celui retenu par les autres organismes étrangers siègent pendant une durée de cinq ans non renouvelable et sont désignés par moitié tous les deux ans et demi. Leur mandat non révocable est une garantie d’indépendance vis-à-vis des autorités qui les nomment[43]. Les membres sont eux-mêmes tenus par des exigences d’impartialité et d’indépendance. La loi leur impose de se déporter lorsque la haute autorité est amenée à connaître d’une entreprise ou d’une administration avec lequel ils ont eu ou ont encore des liens particuliers[44]. Parmi eux, le Président détient une place importante, qui est précisée par le décret n° 2005-215 du 4 mars 2005, puisqu’il a autorité sur l’ensemble du personnel et fixe l’ordre du jour des réunions du collège. Il a également voix prépondérante en cas de partage égal.

La haute autorité est assistée d’un « comité consultatif permettant d’associer à ses travaux des personnalités qualifiées choisies parmi des représentants des associations, des syndicats, des organisations professionnelles et toutes autres personnes ayant une activité dans le domaine de la lutte contre les discriminations et pour la promotion de l’égalité »[45]. Au départ, le projet de loi évoquait une simple possibilité laissée à la discrétion de la haute autorité mais l’influence du milieu associatif a pesé pour son inscription dans la loi. En revanche, ce comité n’est là que pour assister la haute autorité, il n’en est pas une composante. Les dix-huit membres de ce comité consultatif, nombre fixé par le décret d’application de la loi, sont désignés par le collège. Ses membres sont élus pour trois ans, mandat renouvelable une fois[46]. La loi reprend ainsi la position adoptée non seulement par la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH)[47] qui avait proposé un organe exécutif collégial d’une dizaine de membres et un organe consultatif large mais aussi par le Rapport Stasi[48]. En revanche, la proposition de la CNCDH qui indiquait que ce dernier organe rend obligatoirement un avis sur le rapport annuel publié par la haute autorité n’a pas été retenue.

Il est en outre prévu, cette fois-ci non pas par le texte législatif mais par le décret, qu’il soit possible que la haute autorité ait des délégués régionaux[49]. Le nouvel organe répond ainsi à un des principes de base que doivent remplir les organes spécialisés dans la lutte contre le racisme selon la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance. Pour ladite Commission, ce principe sur l’accessibilité implique ainsi que : « Les organes spécialisés devraient envisager, le cas échéant, la mise en place d’agences locales en vue d’accroître leur accessibilité et d’améliorer l’effectivité de leurs fonctions d’éducation et de formation »[50]. C’était également un souhait de la CNCDH[51] et du Rapport Stasi, ce dernier soulignant : « La création d’un réseau de délégués semble effectivement indispensable, afin de tenir compte des réalités du terrain et de rapprocher, selon une logique de proximité, l’autorité des victimes de discriminations, d’assurer la mise en œuvre effective de ses actions et de sa politique de communication sur l’ensemble du territoire. Ces délégués favoriseraient une collaboration effective entre les acteurs locaux (notamment associatifs et syndicaux) et la justice. Ils pourraient, en outre, décharger la structure centrale de certaines tâches opérationnelles »[52]. Au vu de l’importance reconnue aux représentants locaux, il semble paradoxal que ceux-ci ne soient qu’une simple possibilité pour la haute autorité qui de plus n’est prévue que dans le texte réglementaire d’application de la loi[53].

En ce qui concerne les moyens humains et financiers, la haute autorité sera dotée d’un budget de 10,5 millions d’euros pour 2005, rattaché à celui du ministère des affaires sociales[54]. La haute autorité compte cinquante-six agents à son siège à Paris et dix personnes en délégation. Rappelons que le Rapport Stasi préconisait quatre-vingt agents au bout de deux ans. Par comparaison, la seule Commission pour l’égalité raciale au Royaume-Uni est dotée d’un budget de 30 millions d’euros, compte cent agents auxquels il faut ajouter les deux cents délégués territoriaux. Le Centre belge pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme a un budget de 8 millions d’euros et compte une centaine d’agents. La Commission néerlandaise pour l’égalité de traitement emploie une soixantaine d’agents et dispose d’un budget de 3,5 millions d’euros. On peut donc constater que pour le moment, la haute autorité se trouve plutôt dans le bas de la fourchette.

Comme le souligne le Rapport Stasi, la physionomie de ces organismes est finalement assez proche : « Il s’agit de commissions de dix à quinze membres en moyenne, dont la composition traduit une volonté de garantir l’indépendance, le pluralisme ainsi qu’une diversification des compétences. Ces commissions s’appuient habituellement sur des services administratifs assez étoffés (ils comptent entre cinquante et deux cents agents, la plupart disposant d’au moins une cinquantaine de salariés). Elles sont autonomes par rapport au Gouvernement et sont régies par des règles dérogatoires au droit commun des administrations publiques, notamment en ce qui concerne le statut de leurs agents. Presque toutes sont dotées d’un réseau de délégations locales »[55]. À n’en pas douter, une fois installée et exerçant les nombreuses attributions qui lui sont conférées, il conviendra d’ajuster les moyens qui sont accordés à l’instance française. La Commission européenne semble particulièrement attentive sur ce point. Ainsi elle précise dans un livre vert : « L’un des soucis de la Commission est de veiller à ce que les organismes chargés de l’égalité disposent de l’indépendance, des ressources et des capacités nécessaires pour accomplir efficacement leur mission »[56]. Voyons justement les attributions de ce nouvel organisme.

II. Les attributions de la haute autorité

Le paragraphe 2 de l’article consacré aux organismes nationaux de promotion de l’égalité dans les directives communautaires 2000/43/CE, 2002/73/CE et 2004/113/CE prévoit les compétences qui doivent leur être reconnues. Ainsi, il est indiqué :

« Les États membres font en sorte que ces organismes aient pour compétence :

-  [...] d’apporter aux personnes victimes d’une discrimination une aide indépendante pour engager une procédure pour discrimination,

-  de conduire des études indépendantes concernant les discriminations,

-  de publier des rapports indépendants et d’émettre des recommandations sur toutes les questions liées à ces discriminations ».

La définition de ces missions est inspirée des organismes déjà existants en Belgique, en Irlande, aux Pays-Bas, en Suède et au Royaume-Uni à la date d’adoption des directives[57]. Ces trois compétences s’articulent autour de deux axes : l’assistance aux victimes (A) et la promotion de l’égalité (B).

A. L’assistance aux victimes et le combat contre la discrimination

Pour pouvoir porter assistance aux victimes de discrimination, plusieurs types de saisine énoncés par l’article 4 de la loi ont été mis en place. La haute autorité peut tout d’abord être saisie par toute personne qui s’estime victime de discrimination soit directement par l’envoi d’une lettre écrite indiquant les faits considérés comme constitutifs de discrimination, soit par l’intermédiaire d’un parlementaire (député, sénateur ou député européen). En outre, toute association dont la raison sociale est de combattre les discriminations ou d’assister les victimes de discrimination[58] peut co-saisir la haute autorité avec la personne qui se prétend victime, si celle-ci est d’accord. La haute autorité peut également s’auto saisir[59], « sous réserve que la victime, lorsqu’elle est identifiée, ait été avertie et qu’elle ne s’y soit pas opposée ».

On peut relever ici une évolution dans l’appréhension du rôle de la saisine indirecte par un parlementaire. Jusqu’à présent, celle-ci était plutôt vue comme un filtre et compensait l’absence de saisine directe, comme dans le cas du Médiateur de la République. Cette possibilité de saisine indirecte de la haute autorité a été introduite lors des débats parlementaires puisque le projet gouvernemental ne prévoyait que la saisine directe. Le Sénat l’a ajoutée en première lecture. Cette voie est donc complémentaire à la saisine directe. Le souhait des sénateurs était en effet de faire du parlementaire un acteur de proximité. La motivation résulte donc plus de l’attention portée au rôle du parlementaire aujourd’hui que d’une critique de la saisine directe. On peut préciser à son sujet qu’à l’image de ce qui existe pour le Médiateur de la République, il ne sera pas nécessaire d’être électeur pour demander à un parlementaire de saisir la haute autorité ni de s’adresser obligatoirement au parlementaire élu dans sa circonscription[60].

En ce qui concerne la saisine directe, nous pensons qu’il ne faut pas y être réticent : un trop grand nombre de saisines est peu probable à moyen terme en raison de la réticence actuelle des victimes à poursuivre les auteurs d’une prétendue discrimination, soit en raison de la difficulté de preuve, soit de crainte que les sanctions ne soient que symboliques. On ne peut en outre que se féliciter d’une grande ouverture de cet organe. D’ailleurs, la Commission européenne est particulièrement attentive sur ce point : ainsi, elle considère que « l’accessibilité constitue pour les victimes de discrimination un problème majeur. Pour elles, qui appartiennent souvent à un groupe de société marginalisé, le simple fait de chercher conseil et de relater une expérience discriminatoire peut constituer une tâche décourageante. Si la personne doit surmonter des obstacles pour contacter l’organisme de lutte contre la discrimination, le cas risque de n’être jamais rapporté ou enregistré ». Elle poursuit en précisant que pour elle, « les facteurs d’accessibilité incluent la facilité d’accès physique à une institution, son image, les connaissances linguistiques du personnel et la confiance dans le fait que l’institution sera en mesure de régler la situation de discrimination rapidement et professionnellement »[61]. En outre, les exemples étrangers, pour lesquels la saisine directe est assez courante, ne mettent pas en relief de difficultés particulières dans la gestion du nombre de plaintes[62].

La loi rappelle que la saisine de la haute autorité n’a aucune incidence sur les « délais relatifs à la prescription des actions en matière civile et pénale et aux recours administratifs et contentieux ». Il existe donc une totale indépendance entre ces différentes actions. L’obligation d’information qui pèse en la matière sur la haute autorité en vertu du décret du 4 mars 2005 sera particulièrement importante pour éviter que la victime ne se heurte à une forclusion[63]. Outre les délais de prescription, lorsqu’elle est saisie par un particulier en vertu de l’article 4 de la loi, la haute autorité se doit d’informer ce dernier de la réception de sa demande - et le cas échéant, lorsque l’autorité considère qu’elle est incompétente ou que la requête est mal fondée - et des démarches qu’elle accomplie ensuite. Un dialogue doit donc s’instaurer entre la victime qui la saisie et la haute autorité.

Une fois que la haute autorité se trouve saisie de l’affaire, elle va rassembler toutes les informations qui lui sont relatives. Pour cela, elle dispose de pouvoirs relativement importants puisqu’elle peut entendre toute personne qui lui semble intéressante, notamment l’auteur de l’acte présumé discriminatoire, et demander communication de documents ou informations qui paraissent pertinents. Cette possibilité de demande d’explications ou de documents vaut aussi pour bien pour le secteur privé que le secteur public[64]. Pour ce dernier, il est même précisé que les autorités publiques doivent « faciliter la tâche » de la haute autorité. En cas de mauvaise volonté, celle-ci peut mettre la personne en demeure de lui répondre puis saisir le juge des référés pour qu’il décide toute mesure utile. La loi précise utilement qu’une personne ne pourra être poursuivie pour violation du secret professionnel à partir du moment où les informations communiquées ont pour but de dénoncer un cas de discrimination[65]. Par ailleurs, les droits de la défense sont garantis puisque la personne entendue doit être avertie de l’objet de cette audition au moins quinze jours avant[66] et elle peut choisir d’être assistée d’un avocat.

L’article 8 de la loi prévoit également la possibilité de vérifications sur place (ce qui est assez rare chez ses homologues européens) mais il faut que la haute autorité obtienne pour cela l’accord des intéressés - limite non négligeable. Lorsqu’elle mène des vérifications in situ, elle rédige un rapport qui est transmis à l’ensemble des personnes intéressées qui ont la possibilité de faire parvenir des observations[67]. On peut penser que les personnes intéressées sont la victime présumée de la discrimination, l’auteur de l’acte litigieux mais également un de ses supérieurs hiérarchiques au sein de l’administration ou de l’entreprise. Les agents chargés des vérifications sur place sont titulaires d’une habilitation délivrée par le procureur général du ressort de leur lieu de résidence[68]. Au vu des pouvoirs conférés à la haute autorité, l’aide apportée par celle-ci sera donc loin d’être négligeable dans la preuve de la discrimination, preuve déjà facilitée par les directives communautaires qui prévoient un aménagement : la victime doit seulement prouver une présomption de discrimination, à charge pour l’auteur de l’acte de démontrer que la différence de traitement est justifiée.

La haute autorité n’a pas elle-même de compétences juridictionnelles. Elle ne peut trancher avec force exécutoire les litiges et ne se confond donc pas avec une juridiction. Elle ne peut qu’assister les victimes dans la constitution de leur dossier et leur indiquer quels sont les recours adéquats[69]. Ce rôle d’assistance aux victimes qui est dévolu à la haute autorité, avec les importants pouvoirs qui lui sont conférés, est assez nouveau pour un organisme de ce type en France. Les parties consultées par la Commission Stasi, y compris les associations, souhaitaient en revanche que le pouvoir de sanction reste aux mains du juge[70] et qu’il n’y ait pas confusion des rôles[71]. Par conséquent, la loi indique simplement que lorsque les faits dont elle est saisie sont passibles de sanctions pénales, la haute autorité en informe le procureur de la République. Si la juridiction pénale est déjà saisie de l’affaire, le nouvel organe doit recueillir l’accord préalable des autorités judiciaires avant d’entreprendre quelque action[72]. Les juridictions peuvent demander à la haute autorité, sans que les parties ne puissent s’y opposer[73], de communiquer ses observations lorsqu’elles sont confrontées à des cas de discrimination. Comme l’indique le Rapport Stasi, la présentation d’observation en justice par une autorité publique est jusqu’ici quelque chose d’exceptionnel[74]. Par ailleurs, lorsque des faits sont passibles de sanctions disciplinaires, la nouvel organe en informe l’autorité investie du pouvoir disciplinaire et est tenu au courant des suites qui y sont données.

Si l’absence de compétence juridictionnelle peut se comprendre, on ne peut que regretter qu’il ne soit pas prévu que la haute autorité puisse saisir la justice. En effet, une lecture a contrario de la loi qui n’envisage qu’une simple information du Parquet permet de conclure à la négative sur ce point. Contrairement à ce que prévoyait le Rapport Stasi[75], la haute autorité ne pourra ni saisir la justice ni se porter partie civile au cours d’un procès[76]. La victime devra elle-même saisir la justice. La haute autorité se distingue ainsi de nombreux de ses homologues. Certains organes étrangers sont en effet habilités à saisir la justice. Ainsi, le Centre belge pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme peut ester en justice soit en portant plainte directement soit en se constituant partie civile[77]. C’est le cas également au Royaume-Uni, en Irlande et au Danemark[78]. On touche là à notre avis à la plus grande faiblesse de cette loi.

Outre l’aide en vue d’intenter un recours, la haute autorité peut proposer une médiation[79] pour parvenir à un règlement amiable. Si cette possibilité pour l’organisme spécialisé existe dans de nombreux États européens, il n’était pas prévu par les directives communautaires. La loi offre donc une transposition « enrichie » des directives. La durée de cette médiation ne peut excéder trois mois, renouvelable une seule fois et à la demande du seul médiateur. L’article 29 du décret du 4 mars 2005 énumère les conditions que doit remplir la personne désignée comme médiateur[80] : elle doit notamment présenter des garanties d’indépendance et une expérience de la médiation.

Au vu de la description des compétences de la haute autorité, il nous semble que va se poser la question de la coexistence avec le Médiateur de la République pour ce qui concerne le secteur public. En effet, le Médiateur peut lui aussi mener une médiation et a en outre la possibilité d’engager une procédure disciplinaire ou saisir la juridiction répressive.

B. La mission de promotion de l’égalité

Au-delà de sa mission défensive de lutte contre les discriminations, la haute autorité se voit conférer une mission préventive, celle de la promotion de l’égalité. Celle-ci passe par plusieurs moyens. Selon l’article 11 de la loi, la haute autorité peut formuler des recommandations, par exemple à destination d’un employeur, en vue d’éliminer ou de prévenir toute discrimination. Ces recommandations peuvent être rendues publiques. Les personnes concernées par celles-ci doivent faire un compte-rendu à la haute autorité dans un délai fixée par elle. En cas de non-coopération ou d’exécution ineffective, la haute autorité peut publier un rapport spécial au journal officiel. Cet outil est une formidable pression à la disposition de la haute autorité. On peut penser que sa seule menace suffira à entraîner la coopération. Sans aller jusque là, la haute autorité pourra relater l’affaire dans son Rapport annuel.

Sa contribution à la promotion de l’égalité définie par l’article 15 de la loi passe par divers moyens de communication, et notamment par la participation à la « mise en œuvre de programmes de formation ». Elle soutient également toute action en ce sens engagée par un autre organisme. Le numéro d’appel gratuit, le 114, sera ici un vecteur important dans la diffusion de l’information[81]. À n’en pas douter sera également mis en place un site internet, qui pourra notamment rappeler la jurisprudence existante en matière de discrimination.

La nouvelle instance est en outre chargée de mener et de coordonner les recherches sur le thème de l’égalité[82]. L’objectif en particulier devrait être de répondre à la préoccupation exprimée dans le Rapport Stasi : « d’une part, le renforcement de la capacité d’expertise de la future autorité implique l’élaboration d’indicateurs permettant d’identifier et de prendre la mesure des comportements discriminatoires, y compris selon un critère d’origine. D’autre part, les connaissances dites de « premier niveau » concernant les critères d’âge, de santé ou d’orientation sexuelle, comme celles relatives aux discriminations indirectes, doivent être développées »[83]. La haute autorité favorise également la révélation et la diffusion de bonnes pratiques. Avec l’édiction de codes de bonnes pratiques[84], la loi va là encore plus loin que les directives ne l’exigeaient[85].

Par ailleurs, la haute autorité se voit reconnaître un rôle de conseiller du gouvernement[86] puisqu’elle est consultée sur tout projet de loi relatif à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l’égalité, et le gouvernement peut même la saisir pour avis en dehors de tout projet. Il semble s’agir ici d’une obligation pour le Gouvernement[87]. Cependant, ce dernier restera maître dans le choix d’une définition restrictive ou au contraire extensive de la notion de « projet de loi relatif à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l’égalité »[88]. La haute autorité peut également assister le gouvernement sur la scène communautaire ou internationale. Elle peut encore recommander toute modification législative ou réglementaire. Elle rédige enfin un rapport annuel remis au Président de la République, au Parlement et au Premier ministre[89]. Ce travail d’études va lui permettre non seulement d’opérer un suivi des dispositions prises en son domaine de compétences et de voir par quels moyens leur mise en œuvre peut être améliorée, mais aussi de contribuer à sensibiliser le grand public. Elle pourra mettre l’accent sur des dysfonctionnements administratifs ou des situations structurelles de discrimination[90]. Dans cette optique, la coopération transnationale aura toute son importance. Ainsi, dans le cadre du programme d’action communautaire de lutte contre la discrimination (2001-2006) a été mis en place un réseau rassemblant l’ensemble des institutions spécialisées dans le cadre d’un projet intitulé « La mise en œuvre uniforme et dynamique de la législation anti-discriminatoire de l’UE : le rôle des organismes spécialisés ». Ce réseau devrait permettre l’échange d’expériences et de « stimuler le développement dynamique de l’égalité de traitement dans les États membres »[91].

La haute autorité va pouvoir ainsi devenir le pivot central de la lutte contre les discriminations : elle dispose de pouvoirs d’investigation conséquents et son rôle de soutien aux victimes va lui permettre de tirer les leçons des éventuels blocages dans la mise en œuvre des dispositions de lutte contre la discrimination et de proposer des mesures normatives ou des campagnes de sensibilisation pour y remédier. Même si nous aurions souhaité que la haute autorité puisse saisir elle-même la justice, nous croyons en ce nouvel organe qui va donner une plus grande visibilité à la lutte contre le phénomène discriminatoire. Il faut toutefois rester conscient qu’il ne constitue pas la panacée à toute discrimination. Mais il constitue bien un maillon essentiel, un moteur de cette politique de lutte et de prévention, à condition qu’on lui assure les moyens humains et financiers nécessaires pour s’atteler à cette tâche. Et ce sont bien les exemples étrangers et l’action des institutions européennes qui ont été déterminants dans sa mise en place !


[1] Elle vient ainsi s’ajouter aux nombreuses AAI existantes, parmi lesquelles on peut citer la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA, loi du 17 juillet 1978), la Commission nationale de l’Informatique et des Libertés (CNIL, loi du 6 janvier 1978), le Médiateur de la République (loi du 3 janvier 1973), la Commission nationale de déontologie de la Sécurité (créée par une loi du 6 juin 2000).

[2] Voir ainsi au plan national la loi n° 2001-1066 du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations (JORF n° 267 du 17 novembre 2001, p. 18311), la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 dite loi de modernisation sociale, et plus précisément son article 158 qui impose le principe d’égalité de traitement en matière d’accès au logement (JORF n° 15 du 18 janvier, p. 1008), la loi n° 2002-88 du 3 février 2003 visant à aggraver les peines punissant les infractions à caractère raciste, antisémite ou xénophobe (et modifiant l’article 132-76 du Code pénal) - JORF, 4 février 2003, p. 2104, JCP n° 20, 14 mai 2003, p. 689 - et la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (JORF, 10 mars 2004, p. 4567) et plus particulièrement ses articles 38 et suivants, qui vont également dans le sens de l’aggravation de la répression. S’agissant du contexte européen sur lequel nous allons revenir, P. Dollat, « Vers la reconnaissance généralisée du principe d’égalité de traitement entre les personnes dans l’Union européenne », Journal des tribunaux Droit européen, 2002, n° 87, p. 57-65.

[3] Loi n° 2004-1486, JORF n° 304 du 31 décembre 2004, p. 22567.

[4] Projet de loi n° 1732.

[5] Rapport intitulé Lutter contre les discriminations : faire respecter le principe d’égalité, Paris, La Documentation française, 1998.

[6] J.-M. Belorgey, Lutter contre les discriminations, Rapport à Madame la Ministre de l’Emploi et de la Solidarité, La Documentation française, avril 1999, p. 54.

[7] B. Stasi, Vers la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité - Rapport au Premier ministre, Collection des rapports officiels, Paris, La Documentation française, 2004, p. 8.

[8] JOCE n° L 180 du 19 juillet 2000 p. 22.

[9] Il est fort regrettable que le rôle de l’Union européenne n’ait été souligné dans aucun discours présidentiel sur cette haute autorité. Tout juste l’Europe est-elle rappelée, comme justification parmi d’autres, dans la lettre de mission du Premier ministre à B. Stasi : « Elle fait tout particulièrement écho aux exigences fixées par l’article 13 du traité d’Amsterdam et des directives communautaires en découlant qui imposent la mise en place d’un organisme de ce type dans chaque État membre », dans le Rapport Stasi lui-même, (p. 9 : « Par ailleurs, on ne peut nier le rôle d’entraînement de la législation européenne, qui a connu ces dernières années des avancées importantes, dans une perspective d’harmonisation des droits de l’Homme entre les États de l’Union. Les directives communautaires justifient et même imposent des réformes de notre droit. J’observe enfin que dans d’autres pays, parfois depuis plusieurs décennies, ont été institués des organismes de lutte contre les discriminations qui peuvent être, pour nous, une source d’inspiration ») ainsi que dans l’exposé des motifs du projet de loi (« une telle autorité permettra à la France de se conformer pleinement aux principes résultant des directives communautaires prises en application de l’article 13 du traité d’Amsterdam »). Il nous semble que ce rappel du rôle de l’Europe ne doit pas être réservé à des documents que seuls les spécialistes liront. Son évocation dans un discours eut été, selon nous, une bonne occasion de rappeler un aspect positif de l’intégration européenne. Peut-être l’installation de la Haute autorité en sera-t-elle l’occasion !

[10] Ajouté par le Traité d’Amsterdam de 1997, il prévoit : « sans préjudice des autres dispositions du présent traité et dans les limites des compétences que celui-ci confère à la Communauté, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle ». Le Traité de Nice lui a depuis adjoint un paragraphe 2 : « Par dérogation au paragraphe 1, lorsque le Conseil adopte des mesures d’encouragement communautaires, à l’exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres, pour appuyer les actions des États membres prises en vue de contribuer à la réalisation des objectifs visés au paragraphe 1, il statue conformément à la procédure visée à l’article 251 [procédure de la co-décision] ».

[11] On peut être assez dubitatif quant au laps de temps qui a précédé et suivi le travail de la mission Stasi : cinq mois pour déposer le projet de loi s’inspirant du rapport de la mission d’étude et surtout quasiment trois ans pour mettre en place cette mission de réflexion depuis l’adoption de la directive. Il semble qu’il existe à tout le moins un problème d’anticipation dans la transposition des directives nouvellement adoptées ! Voir au sujet de la mauvaise transposition des directives européennes en France, le Rapport de la Délégation pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale n° 1709 du 1er juillet 2004.

[12] Cette directive avait déjà fait l’objet d’une transposition partielle par les lois n° 2001-1066 du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations et n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale.

[13] Article 19 de la loi.

[14] Dont le titre « Renforcement de la lutte contre les propos discriminatoires à caractère raciste ou homophobe » est plus restrictif, suite à la discussion parlementaire, que son contenu.

[15] Sur cet aspect, voir Y. Padova, « Liberté d’expression versus répression du sexisme et de l’homophobie, À propos de la loi du 30 décembre 2004 », La Gazette du Palais, 16-17 mars 2005, p. 2-10.

[16] Articles 20 à 22 de la loi.

[17] Projet de loi n° 1700 enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 23 juin 2004.

[18] Sur ce projet de loi relatif à la lutte contres les propos discriminatoires à caractère sexiste ou homophobe, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (organe indépendant regroupant des personnalités politiques, des membres des juridictions, le Médiateur et des représentants de la société civile) s’est auto saisie et a rendu un avis, le 18 novembre 2004, demandant son retrait. La CNCDH a rappelé l’importance de l’indivisibilité des droits de l’homme et « émet des réserves sur la multiplication de catégories de personnes nécessitant une protection spécifique ». Elle considère que « favoriser ainsi les lois de circonstance ne pourra que réduire finalement les droits et libertés de tous ». Selon elle, « s’il est indéniable que l’État doit assurer une protection aux personnes vulnérables de la société, il semble que ce principe n’a pas matière à s’appliquer en ce qui concerne l’homophobie (...). Il n’est pas démontré que l’orientation sexuelle d’une personne ou d’un groupe d’individus génère une vulnérabilité nécessitant une protection spécifique de l’État ». Elle souligne son attachement à la liberté de la presse et d’opinion et juge que c’est plutôt par l’éducation et le débat que l’on combat l’intolérance. La Commission apporte une précision dans le cas où le Gouvernement maintiendrait son projet, en différenciant les dispositions sur les provocations à la discrimination, à la haine ou à la violence qu’elle accepte et la répression des diffamations ou injures homophobes qu’elle trouve inappropriée. Le Gouvernement a pris en compte cet avis en retirant son projet de loi et en ajoutant trois articles au texte de loi ici étudié.

[19] B. Stasi, Vers la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité - Rapport au Premier ministre, Collection des rapports officiels, Paris, La Documentation française, 2004, 132 p. (ci-après « rapport Stasi »).

[20] Rapport Stasi, p. 8 puis p. 29-31.

[21] JORF n° 55 du 6 mars 2005, p. 3862.

[22] Directive 2002/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 septembre 2002 modifiant la directive 76/207/CEE du Conseil relative à la mise en oeuvre du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail (JOCE n° L 269 du 05 octobre 2002 p. 15).

[23] Le centre belge pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme a été créé par la loi du 15 février 1993. La Commission for Racial Equality existe depuis 1976 au Royaume-Uni. L’Ombudsman suédois contre la discrimination raciale a été créé par la loi du 10 juillet 1986. Aux Pays-Bas, la Commissie Gelijke Behandeling a été mise en place par une loi du 2 mars 1994. Une partie de ces organismes a été étudiée par la mission Stasi.

[24] Commission européenne, Rapport annuel sur l’égalité et l’antidiscrimination 2003 - Vers la diversité, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2003, p. 16.

[25] Idem.

[26] Même s’il faut souligner qu’à la date de l’adoption des directives européennes, la Commission néerlandaise n’était pas compétente pour l’ensemble des motifs visés par les textes européens, notamment l’âge et le handicap.

[27] Ch. McCrudden, « Regulating Discrimination : Advice to a Legislator on Problems Regarding the Enforcement of Anti-discrimination Law and Strategies to Overcome Them » in T. Loenen and P. R. Rodrigues (ed.), Non Discrimination Law, Comparative Perspectives, Kluwer Law International, The Hague, 1999, p295 et plus spécifiquement p. 307.

[28] Voir ainsi D. Borillo qui appelle à la vigilance sur ce point : D. Borillo, La politique anti-discriminatoire de l’Union européenne, www.cersa.org/article67.html.

[29] Crainte exprimée par la Conseil d’orientation du Groupement d’études et de lutte contre les discriminations : Le Monde, 17 février 2004, p. 10.

[30] Commission europeenne, Promouvoir la diversité : 21 organismes pour promouvoir l’égalité et combattre la discrimination dans l’Union européenne - Rapport de synthèse, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2003, p. 9.

[31] Commission européenne, Égalité et non-discrimination - Rapport annuel 2004, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2004, p. 23.

[32] Commission européenne, « Égalité, diversité, élargissement : rapport sur les mesures pour combattre la discrimination dans les futurs Etats de l’Union européenne et les Etats candidats », http://europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/prog/studies_fr.htm. Voir également cette Revue, n° 13, mai 2004, p. 52-53. Les nouveaux Etats membres de l’Union avaient jusqu’au 1er mai 2004 pour transposer les deux directives de 2000.

[33] Directive 2002/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 septembre 2002 modifiant la directive 76/207/CEE du Conseil relative à la mise en oeuvre du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail (JOCE n° L 269 du 05 octobre 2002 p. 15. La directive doit être transposée avant le 5 octobre 2005) et directive 2004/113/CE du Conseil du 13 décembre 2004 mettant en oeuvre le principe de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes dans l’accès à des biens et services et la fourniture de biens et services (JOUE n° L 373 du 21 décembre 2004, p. 37. Cette directive doit être transposée avant le 21 décembre 2007). On peut d’ailleurs remarquer que la première de ces deux directives est visée dans le décret d’application de la loi du 31 décembre.

[34] Directive du 27 novembre 2000, JOCE, 2 décembre 2000, L 303, p. 16. Pour une étude détaillée des deux directives adoptées en 2000, voir O. De Schutter, Discriminations et marché du travail, Liberté et égalité dans les rapports d’emploi, Bruxelles, PIE Peter Lang, 2001 ; O. Cotte, Les directives de lutte contre la discrimination fondée sur l’article 13 du Traité CE, Mémoire de DEA, IHEE, Strasbourg III, 2002.

[35] Pour une critique de ce manque de courage politique, voir notamment M. Bell and L. Waddington, « Reflecting on Inequalities in European Equality Law », European Law Review, 2003, Vol. 28, p. 349-369.

[36] Le décret d’application de la loi fait d’ailleurs référence non seulement à la directive communautaire du 29 juin 2000 et à la directive 2002/73/CE du 23 septembre 2002, mais également à la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail.

[37] Article 1, alinéa 2. Certaines associations ont regretté le fait que cela ne couvrait donc pas les discriminations fondées sur l’identité de genre, soulignant que celles-ci ne se rattachent ni aux discriminations fondées sur l’orientation sexuelle ni sur celles fondées sur le sexe.

[38] Voir ainsi la Recommandation de politique générale n° 2 de l’ECRI : Les organes spécialisés dans la lutte contre le racisme, la xénophobie, l’antisémitisme et l’intolérance au niveau national, CRI(97)36.

[39] Repris dans le Rapport de la Commission europeenne, Promouvoir la diversité : 21 organismes pour promouvoir l’égalité et combattre la discrimination dans l’Union européenne, op. cit. , p. 5.

[40] Article 2. Pour toute ces désignations, les autorités compétentes doivent tendre à la « représentation équilibrée entre les hommes et les femmes », formulation introduite par le Sénat en première lecture, qui est beaucoup plus souple que l’obligation de parité.

[41] Ont ainsi été désignés respectivement par les différentes autorités : M. L. Schweitzer (Président), Mme N. Notat ; Mme K. Kopp, M. A. Bauer ; Mme M.-T. Boisseau, M. C.-V. Marie ; Mme F. Amara, M. A. Dib ; M. M. Gentilini ; M. J-M. Belorgey ; M. B. Challe. Décret du 8 mars 2005 portant nomination des membres de la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, JORF n° 57, 9 mars 2005, p. 3929.

[42] Le Rapport Stasi avait opté pour une approche légèrement différente en choisissant la voie de la cooptation pour quatre des membres, ce qui avait pour conséquence que chaque autorité de nomination ne désignait qu’un seul membre. La Commission nationale consultative des droits de l’homme demandait, elle, dans son avis du 17 juin 2004, que les membres soient désignés non pas par les présidents des différentes assemblées, mais par les assemblées elles-mêmes (la collégialité étant vue comme une garantie de qualité) et que le président de la haute autorité soit désigné par ses pairs, ce qui semble en effet plus conforme au modèle européen.

[43] Le choix du statut d’autorité administrative indépendante renforce cette garantie. Rapport Stasi, p. 63.

[44] L’article 3 de la loi prévoit ainsi que :

« Aucun membre de la haute autorité ne peut :

-  participer à une délibération ou procéder à des investigations relatives à un organisme au sein duquel il détient un intérêt, direct ou indirect, exerce des fonctions ou détient un mandat ;

-  participer à une délibération ou procéder à des investigations relatives à un organisme au sein duquel il a, au cours des trois années précédant la délibération ou les vérifications, détenu un intérêt direct ou indirect, exercé des fonctions ou détenu un mandat ».

Certains commentateurs ont déjà émis des critiques lors du choix de M. Schweitzer pour la présidence de la haute autorité qui, à l’heure actuelle, est également président d’un groupe pharmaceutique et siège dans plusieurs conseils d’administration de grandes entreprises. Le Monde, 5 mars 2005, p. 10, B. Gurrey et S. Lauer.

[45] Article 2 de la loi.

[46] Article 10 du décret.

[47] Exprimée dans sa 3e note du 3 novembre 2003 sur le statut, l’indépendance et l’organisation de l’autorité.

[48] Rapport Stasi, p. 70.

[49] Article 14 du décret.

[50] Voir l’annexe de la Recommandation de politique générale n°2 de l’ECRI, citée note 37.

[51] Exprimée dans sa 3e note du 3 novembre 2003 sur le statut, l’indépendance et l’organisation de l’autorité. La présence de délégués territoriaux est déjà une réalité notamment pour la Commission for Racial Equality au Royaume-Uni.

[52] Rapport Stasi, p. 77.

[53] Les délégués du Médiateur de la République ont eux été consacrés par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

[54] Article 17 de la loi.

[55] Rapport Stasi, p. 55-56.

[56] Commission europeenne, Livre vert « Égalité et non-discrimination dans l’Union européenne élargie », 28 mai 2004, COM(2004)379 final, p. 8.

[57] Commission européenne, L’égalité des droits dans la pratique : Témoignages clés 2004, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2004, p. 12.

[58] Cette association doit en outre être régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans au moment des faits.

[59] Cette auto saisine existe déjà pour l’Ombudsman suédois ou la Commission for Racial Equality au Royaume-Uni notamment.

[60] Il est à noter qu’une réflexion a lieu actuellement pour introduire la saisine directe du Médiateur de la République, la France étant le seul pays européen avec le Royaume-Uni à ne pas la connaître. Voir le Rapport annuel 2004 du Médiateur de la République, Paris, La Documentation française, 2005, p. 74-75, disponible également sur le site du Médiateur, www.mediateur-de-la-republique.fr

[61] Commission europeenne, Promouvoir la diversité : 21 organismes pour promouvoir l’égalité et combattre la discrimination dans l’Union européenne - Rapport de synthèse, op. cit. , 2003, p. 8.

[62] Ces mêmes arguments sont repris dans le Rapport Stasi, p. 79 : « Trois arguments militent en faveur de cette option. D’abord, elle participe d’une conception démocratique, qui est particulièrement justifiée en matière de lutte contre les discriminations, et elle a été réclamée par une majorité des interlocuteurs. Ensuite, les risques d’engorgement paraissent maîtrisables, dès lors que l’on impose aux plaignants de saisir l’autorité personnellement et par écrit. Les saisines fantaisistes ou mal orientées devraient pouvoir être identifiées sans trop de difficultés. L’expérience des autres autorités indépendantes exerçant une fonction de traitement de réclamations, comme celle des organismes étrangers homologues, semble plutôt rassurante. La Commission nationale de l’informatique et des libertés, qui reçoit environ cinq mille dossiers par an, les traite efficacement, sans mettre en place de service de filtrage, alors qu’elle dispose d’un effectif limité d’une soixantaine de personnes. De même, la Commission d’accès aux documents administratifs reçoit moins de cinq mille demandes d’avis de particuliers par an. Enfin, la saisine directe a été retenue dans la plupart des pays étrangers qui ont créé des structures semblables ».

[63] Article 22 du décret.

[64] Articles 5 et 6 de la loi.

[65] A l’exception des documents échangés entre un avocat et son client.

[66] Article 24 du décret.

[67] Article 23 du décret.

[68] Article 26 du décret.

[69] Article 7 de la loi.

[70] Voir par exemple la position du MRAP (Mouvement contre le Racisme et l’Amitié entre les peuples),www.mrap.asso.fr/article.php3 ?id.article=54

[71] De même, pour la CNCDH, l’Autorité doit avoir pour fonction de recevoir les plaintes des victimes mais « son rôle doit se limiter à veiller à ce qu’une suite soit donnée à ces plaintes, ceci afin de respecter pleinement le champ d’intervention du judiciaire ».

[72] Article 12 de la loi.

[73] Article 13 de la loi.

[74] Rapport Stasi, p. 75.

[75] Mais également la CNCDH. Dans sa note n° 2 du 29 juillet 2003 sur les pouvoirs de l’Autorité, cette dernière soulignait : « L’Autorité doit obtenir le droit d’ester en justice, seule ou au côté de la victime. Mais elle ne pourra, pour autant, détenir de monopole en cette matière où le rôle du Barreau, des associations et des syndicats est tout aussi important ».

[76] Puisqu’elle ne dispose pas de la personnalité juridique.

[77] J. Cornil, « L’expérience du Centre belge pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme », RTDH, 2001, p. 633.

[78] La haute autorité est encore plus éloignée des organismes habilités à agir en qualité d’organisme décisionnel tel la Commissie Gelijke Behandeling (Commission pour l’égalité de traitement) aux Pays-Bas qui ressemble à un organe para-judiciaire de règlement des litiges.

[79] Article 7 de la loi. C’est déjà le cas au Danemark, aux Pays-Bas, en Finlande et en Suède et en Belgique.

[80] Ce n’est en effet pas l’instance elle-même qui mènera la médiation. Elle ne se chargera que de désigner un médiateur.

[81] Alors qu’auparavant, il servait à signaler des cas de discrimination.

[82] Elle pourra ainsi soutenir des recherches telles celle très intéressante du Professeur Amadieu montrant les discriminations ayant cours dans l’examen de CV (Enquête « Testing » sur CV, Adia/ Paris I - Observatoire des discriminations, mai 2004 disponible sur le site cergors.u-paris1.fr).

[83] Rapport Stasi, p. 68.

[84] La loi s’inspire ici de la Commission for Racial Equality qui peut édicter des codes de bonne conduite. Cette proposition avait été avancée non seulement par le Rapport Stasi mais également par la Commission nationale consultative des droits de l’homme.

[85] La CNCDH, dans sa note 2 du 29 juillet 2003 sur les pouvoirs de l’Autorité, soulignait que « Ces deux pouvoirs, normatif et de médiation, sont tout à fait essentiels. Ils contribuent à la réelle plus-value de l’Autorité ».

[86] Article 15 de la loi.

[87] Sentiment renforcé par l’utilisation de la formule « peut être également consultée » dans la phrase suivante, qui indique une simple faculté.

[88] À noter que le texte ne prévoit pas la possibilité d’une auto-saisine sur les textes envisagés par le législateur.

[89] Article 16 de la loi.

[90] J. Cornil, « L’expérience du Centre belge pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme », RTDH, 2001, p. 633.

[91] Commission europeenne, L’égalité des droits dans la pratique : Témoignages clés 2004, op. cit. , p. 13.

 

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