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Dualisme fonctionnel du Conseil d’Etat et Convention européenne des droits de l’homme


ARNAUD VERDIN

CourEDH, Sacilor-Lormines c. France, 9 novembre 2006

Mots clés : Tribunal indépendant et impartial, Conseil d’État

Cette affaire est d’une particulière importance concernant le Conseil d’État à propos notamment du cumul des fonctions consultative et contentieuse de cette institution. De nombreux auteurs pressentaient depuis quelques temps déjà que cette question ferait l’objet d’un examen par le juge européen. Ceux-ci n’étaient d’ailleurs pas les seuls à envisager cette situation à tel point que le gouvernement français était en son temps intervenu en qualité de tiers intervenant dans une affaire aux problématiques assez proches (CourEDH, Kleyn et autres c. Pays-Bas, 6 mai 2003) à propos du Conseil d’État néerlandais. Il est à noter que le juge Costa s’est déporté, en l’espèce, et a été remplacé par Marceau Long, juge ad hoc.

En l’espèce, la requérante est une société d’exploitation minière qui décida d’abandonner les concessions d’exploitation dont elle était titulaire. De multiples mesures de police furent prises à l’encontre de la requérante. Cette dernière intenta de nombreux recours juridictionnels contre les refus du ministre chargé des mines d’accepter sa renonciation à plusieurs concessions. Parmi les nombreuses décisions juridictionnelles que cette affaire engendra, l’arrêt du Conseil d’État du 19 mai 2000, qui fait suite à la délibération du 26 avril 2000, était contesté par la requérante eu égard au fait que l’un des membres de la formation de jugement avait été nommé, quelques jours seulement après la décision définitive, secrétaire général du ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie.

La Cour de Strasbourg constate tout d’abord la violation de l’article 6 § 1 de la Convention sur le fondement du droit à un tribunal indépendant et impartial. Elle estime que les pourparlers précédant la nomination du magistrat en cause dans un ministère qui était l’adversaire de la requérante dans de nombreux litiges étaient antérieurs à la décision litigieuse, ainsi qu’à la délibération de celle-ci, et donc que ce magistrat ne pouvait être considéré comme « neutre » vis-à-vis de la requérante. La Cour conclut alors que la requérante pouvait nourrir « a posteriori des doutes objectivement fondés quant à l’indépendance et l’impartialité de la formation de jugement à laquelle appartenait » (§69) le membre en cause.

Cette décision a été prise à une courte majorité de quatre voix contre trois. Les juges dissidents, en l’occurrence les juges Zupancic, Birsan et Long, critiquent fortement l’ « attachement extrême » de la Cour « à la théorie des apparences, laquelle pourrait déboucher sur une forme de suspicion généralisée finalement génératrice d’insécurité juridique ». Il est vrai que cette décision peut être sujette à caution dans la mesure où la Cour prend en compte, afin de fonder son raisonnement, l’absence de garanties contre une « éventuelle influence extérieure » (§ 69) résultant de la nomination envisagée, et des doutes se sont révélés postérieurement à l’arrêt contesté. Cela fait beaucoup de conjectures. Mais cette décision est compréhensible compte tenu de l’essor et des implications de la jurisprudence européenne relative à « la confiance que les tribunaux d’une société démocratique se doivent d’inspirer aux justiciables » (§ 60).

La Cour constate en revanche la non-violation de l’article 6 § 1 de la Convention en ce qui concerne la question de l’indépendance et de l’impartialité du Conseil d’État au regard du cumul de sa compétence juridictionnelle avec ses attributions consultatives.

En l’espèce, la requérante estimait qu’un avis rendu par la section consultative du Conseil d’État précédemment à certains arrêts rendus à son encontre mettait en cause l’impartialité de la formation de jugement ayant statué sur son cas.

Bien que les juges de Strasbourg reconnaissent que la situation du Conseil d’État pose « une question structurelle pure » (§ 71), eu égard à ses compétences consultatives, ceux-ci reconnaissent néanmoins qu’il n’y a pas lieu de statuer « dans l’abstrait sur la compatibilité organique et fonctionnelle de la consultation du Conseil d’État en ce qui concerne les projets de loi et les décrets d’application avec l’article 6 § 1 » (§71). Il s’agit seulement pour la juridiction européenne de considérer, par un examen in concreto, s’il y a eu, en l’espèce, « préjugement » constitutif de violation du principe d’indépendance et d’impartialité. Selon la Cour, en raison de la nature des questions successivement examinées par les formations consultative et contentieuse, l’avis en cause et les décisions contestées ne peuvent représenter la « même affaire » (§ 74). De plus, il « ne ressort pas non plus du dossier que des membres ayant siégé dans les formations contentieuses ont auparavant participé à l’adoption de l’avis » (§ 72) litigieux.

Ainsi, le cumul de la compétence juridictionnelle du Conseil d’État avec ses attributions consultatives n’est pas contraire, en l’espèce, à la Convention.

Par ailleurs, la Cour constate également dans cette affaire la violation de la Convention en raison de la participation du commissaire du gouvernement au délibéré de la formation de jugement du Conseil d’État, qu’elle soit « active » ou « passive ». La Cour confirme alors sa jurisprudence Martinie (CourEDH, Gde Ch., Martinie c. France, 12 avril 2006).

 

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