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LE SYSTEME AFRICAIN DE PROTECTION DES DROITS DE LA PERSONNE : OU EN EST-ON ARRIVE DANS L’EDIFICATION ?


BERETE Mohamed, Chargé de cours à l’Université Sonfonia de Conakry Rép. Guinée


-  L’Afrique, à l’instar de ses devancières (l’Europe et l’Amérique), s’est dotée d’un système de protection des droits de l’homme, dont la caractéristique essentielle est qu’il allie tradition et modernité. Cette alliance se perçoit notamment à travers la variété des droits garantis - à côté des droits individuels, la charte africaine a consacré les droits collectifs autrement appelés « droits des peuples » - et des mécanismes très particuliers de règlement des conflits résultant de leurs éventuelles violations par les autorités étatiques. Ce dernier aspect mérite de retenir l’attention. Il implique également qu’on s’y attarde en raison du fait qu’aussi importants et étendus que soient les droits de l’homme, ce sont les garanties de leur respect ou les réparations qu’impliqueraient leurs violations qui sont déterminantes. À cet effet, il convient de saluer la longue démarche d’institutionnalisation qui a récemment abouti à la mise en place de la Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples. Si le principe de création de cette instance judiciaire continentale constitue une avancée relative en matière de protection des droits de l’homme (I), il est loin d’avoir réglé tous les problèmes liés à l’effectivité de l’autorité et à l’étendue des compétences de celle-ci (II).

I - LA CREATION DE LA COUR AFRICAINE DES DROITS DE L’HOMME ET DES PEUPLES : UNE AVANCEE RELATIVE EN MATIERE DE PROTECTION DES DROITS DE LA PERSONNE SUR LE CONTINENT AFRICAIN.

À l’occasion de l’entrée en vigueur, le 25 janvier 2004, du Protocole relatif à la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples portant création d’une Cour Africaine des Droits de l’Homme, la Fédération Internationale des Ligues des Droits de l’Homme (FIDH) s’est réjouie de la naissance d’une instance juridictionnelle continentale dont la mise en place marquera, selon elle, une étape historique dans la lutte contre l’impunité en Afrique.

Pour sa part, l’Association pour la Prévention de la Torture (APT)[1] estime que l’adoption du Protocole relatif à la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples portant création d’une Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples constitue un pas important vers le renforcement du système africain de protection des droits de l’homme. Elle considère qu’un mécanisme à caractère judiciaire comme celui-là pourra exercer un pouvoir dissuasif ayant des effets préventifs et constitue aussi un moyen de lutte contre l’impunité. L’APT indique cependant que l’adoption du Protocole ne constitue qu’une étape. Par la suite, il est fondamental que la Cour soit effectivement mise en place et qu’elle puisse fonctionner de façon indépendante et développer une jurisprudence de référence[2].

En effet, l’entrée en vigueur du Protocole a été consécutive au dépôt par l’Union des Comores le 28 décembre 2003, à la suite de l’Algérie, du Rwanda, du Togo, du Burkina Faso, du Burundi, de la Côte d’Ivoire, de la Gambie, du Mali, de l’Ile Maurice, du Sénégal, de l’Afrique du Sud, de l’Ouganda, de la Libye et du Lesotho, du 15ème instrument de ratification[3]. L’entrée en vigueur du Protocole, suite au dépôt du 15ème instrument de ratification a débouché, une année et demie plus tard, sur la mise en place de la Cour.

Comme la FIDH, les différentes ligues des droits de l’homme et les ONG africaines de promotion des droits de la personne se sont félicitées de l’inauguration de la Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples, par la septième Conférence au Sommet des Chefs d’État et de Gouvernement de l’Union Africaine, qui s’est achevée le 2 juillet 2006. Il convient de signaler que c’est à l’occasion de cette Conférence que les onze Juges ont été désignés conformément à la procédure prévue aux articles 12, 13 et 14 du Protocole. Donc concrètement, c’est le 2 juillet 2006 qu’est née l’institution judiciaire africaine. Mais que de chemin a été parcouru pour en arriver là !

En effet, depuis l’adoption à Nairobi (Kenya) le 27 janvier 1981 et l’entrée en vigueur le 21 octobre 1986 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples, la FIDH et ses ligues affiliées mènent le combat pour que l’Afrique, à l’instar de l’Europe et de l’Amérique, soit dotée d’une réelle institution judiciaire dont le mandat serait de mieux protéger les libertés et droits fondamentaux reconnus aux personnes.

Mais les mécanismes de protection qui ont alors été mis en place par le système africain étaient largement en deçà de l’attente des organisations et mouvements de défense des droits de la personne, qui évoluent dans ce continent. Contre un système judiciaire revendiqué, ce sont des mécanismes de conciliation, de compromis et de règlement politique qui ont été octroyés. La Commission Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples et la Conférence au Sommet des Chefs d’État et de Gouvernement ont été les organes désignés et mandatés pour la mise en œuvre des mécanismes précités. Théoriquement, ces mécanismes laissant largement place à l’impunité des actes de violations mineures ou graves des libertés et droits fondamentaux, ont constitué le système de protection en Afrique du 21 octobre 1986, date d’entrée en vigueur de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples, au 10 juin 1998, date d’adoption du Protocole relatif à la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples portant création d’une Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples, voire au 25 janvier 2004, date d’entrée en vigueur du Protocole précité.

Pourquoi ces mécanismes de compromis et de conciliation ont-ils prévalu en Afrique pendant 18 années, et quels ont été les facteurs ayant favorisé l’option pour un système judiciaire ?

Deux raisons concurrentes ont été avancées pour justifier l’option et le maintien, pendant 18 années, de la conciliation, du compromis ou du règlement politique comme modes de règlement des conflits résultant d’une violation de droit en Afrique.

D’une part, il a été avancé que ce sont les préoccupations de réhabilitation de la tradition multiséculaire africaine de « l’arbre à palabre », qui procède de compromis ou de conciliation, qui a déterminé les chefs politiques du continent à opter pour les mécanismes non judiciaires. Ne dit-on pas d’ailleurs à ce sujet que l’Afrique n’a pas la tradition judiciaire reposant sur les Cours et Tribunaux, à l’instar de l’Occident. D’autre part, et cette raison est de taille, il semble que ce soit l’obstination des leaders politiques africains d’alors à n’accepter aucune autre autorité qui soit supérieure aux leurs, parce que très accrochés à la souveraineté de l’État, qui les ont déterminés à récuser toute idée d’institution d’une Cour qui aurait vocation à les soumettre au droit. L’existence de blocs rivaux (l’Est et l’Ouest) pendant les premières années de la deuxième moitié du XXè siècle a favorisé le maintien de cette situation.

L’effondrement du mur de Berlin, qui s’est accompagné du triomphe du libéralisme, matérialisé par celui des valeurs de démocratie et de liberté, et le combat permanent mené de l’intérieur par les Associations de promotion et de protection des droits de l’homme ont largement contribué à faire évoluer le modèle africain de protection des droits de la personne vers un système judiciaire.

En effet, le « lobbying » exercé par les Associations de Défense des Droits de l’Homme sur les pouvoirs publics ainsi que leurs actions d’éducation civique des populations et les exigences de démocratie et d’instauration d’État de droit, présentées par les États occidentaux comme conditions de la continuation de leur relation de coopération avec l’Afrique (plongée dans une sévère crise de sous-développement et d’endettement), ont accéléré le processus d’élaboration et d’adoption le 10 juin 1998 du Protocole relatif à la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples portant création de la Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples. Les campagnes ultérieurement menées par les Associations précitées à l’intérieur des États concernés et auprès de leurs autorités en faveur de sa ratification ont favorisé l’entrée en vigueur du protocole instituant la Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples. Cette entrée en vigueur a abouti à la désignation des Juges et à la mise en place effective de la Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples à Banjul, en Gambie, le 2 juillet 2006.

Si la création et la mise en place effective de la Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples constituent un pas décisif vers une meilleure protection des libertés et droits fondamentaux de la personne humaine, bien des progrès restent encore à réaliser en ce domaine dans le cadre africain.

II - LA CREATION DE LA COUR AFRICAINE DES DROITS DE L’HOMME ET DES PEUPLES : UNE INSTITUTIONNALISATION LAISSANT UN GOÛT D’INACHEVE.

Alors que la création de la Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples a consacré, pour les uns, la victoire et la primauté de la justice sur l’impunité, elle a suscité chez bien des militants et défenseurs des droits de la personne un espoir. L’espoir de voir dorénavant sanctionner toutes les formes de violations orchestrées dans les différents États et qui sont demeurées jusqu’à présent impunies.

Cependant, s’il est indéniable que cet espoir mérite d’être nourri, il convient de le relativiser en raison de l’existence de bien des interrogations, non moins importantes, auxquelles le protocole instituant la Cour Africaine des Droits de l’Homme n’apporte que des réponses très vagues et souvent peu satisfaisantes ou n’en apporte pas du tout. Ces interrogations devraient représenter les nouvelles préoccupations pour l’amélioration et la perfection progressives du système africain de protection des droits de la personne.

Les différentes interrogations que suscitent le Protocole sont de deux : ordres structurel et fonctionnel.

Sur le plan structurel, la première difficulté tient au recrutement et à l’installation des personnels administratif, technique et de service de la Cour. Aux termes de l’art. 24-1 du Protocole, « la Cour désigne son Greffier et les autres fonctionnaires du Greffe parmi les ressortissants des États membres de l’OUA, conformément aux dispositions de son Règlement Intérieur ». En dépit des problèmes de détermination, dans le cadre du Règlement Intérieur non encore élaboré, des règles et mécanismes très techniques de recrutement des personnels, tenant dûment compte des préoccupations d’équilibres régionaux et des grands systèmes de civilisation qui ont cours sur le continent, la question se pose de savoir si le recrutement peut être étendu aux ressortissants d’États membres de l’OUA[4] n’ayant encore pas ratifié le protocole.

La seconde difficulté est liée au maintien, à côté de la Cour, de la Commission Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples, qui conserve d’ailleurs l’essentiel des compétences en matière de défense des droits parce que l’instance judiciaire, aux termes de l’article 2 du Protocole, « La cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples complète les fonctions de protection que la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples (ci-après dénommée « la Charte ») a conférées à la Commission Africaine des Droits de l’Homme (ci-après dénommée « la Commission » ». Cette disposition semble reléguer la Cour dans un rôle secondaire par rapport à la Commission en matière de protection des droits. En disposant par ailleurs dans son article 8 que « la Cour fixe dans son Règlement Intérieur les conditions d’examen des requêtes dont elle est saisie en tenant compte de la complémentarité entre elle et la Commission », le protocole n’apporte aucune clarification significative quant à ce qui pourrait constituer le cadre de complémentarité entre les deux organes.

A ce propos, l’APT affirme que le Protocole aurait dû être plus précis sur les conditions d’examen des plaintes et communications que la Cour aura à connaître. Elle estime que dans l’élaboration de son Règlement Intérieur, la Cour devra veiller à préciser toutes les questions de procédure et les conditions de recevabilité des requêtes et à clarifier ses relations et ses complémentarités avec la Commission dont il est question dans les articles 2 et 8 du Protocole. Toutefois, après s’être interrogée sur la nécessité d’une réforme de la procédure et du fonctionnement actuels de la Commission Africaine, à l’instar de ce qui a eu lieu en Europe avec l’entrée en vigueur le 1er novembre 1998 du Protocole n° 11 à la Convention Européenne des Droits de l’Homme, l’APT a vivement recommandé le nouveau mécanisme mis en place par le texte précité[5]. Après avoir suggéré cette réforme, elle a indiqué que le Protocole aurait dû déterminer le cadre de complémentarité entre la Cour et la Commission et définir plus clairement les relations entre ces deux organes[6].

Sur le plan fonctionnel, les interrogations concernent essentiellement le problème de l’autorité de la Cour et de la force obligatoire de ses décisions, la saisine ainsi que la question du budget de l’instance judiciaire.

En l’état actuel de mise en vigueur du Protocole, la Cour ne peut avoir d’autorité qu’à l’égard de quinze États, ceux-là mêmes (déjà cités) qui ont déposé leurs instruments de ratification. Ce nombre est évidemment dérisoire lorsqu’on sait que l’Union Africaine compte cinquante-trois États. Ainsi, les éventuelles violations des droits commises dans les trente-huit États n’ayant pas ratifié le Protocole ne pourront pas être soumises à la Cour. Cette situation est aggravée par l’absence de mécanismes coercitifs particuliers à l’encontre des États parties au Protocole, qui n’appliqueraient pas les décisions de la Cour. A ce sujet, l’article 30 du Protocole n’impose aucune obligation particulière aux États auxquels la Cour notifie ses arrêts. En effet, ce texte dispose simplement que « les États parties au présent Protocole s’engagent à se conformer aux décisions rendues par la Cour dans tout litige où ils sont en cause et à assurer l’exécution dans le délai fixé par la Cour ». Le Conseil des Ministres, qui est chargé au titre de l’article 29 du Protocole de « veiller au nom de la Conférence à l’exécution des arrêts de la Cour » ne dispose d’aucun pouvoir particulier à l’encontre des États réfractaires. La soumission de l’exécution des arrêts de la Cour au bon vouloir des États constitue une limite sérieuse à l’autorité de l’instance judiciaire continentale.

Par ailleurs, au titre de l’article 32 du Protocole, « les dépenses de la Cour, les émoluments et les indemnités des Juges, y compris les dépenses du Greffe sont fixés et pris en charge par l’OUA, conformément aux critères arrêtés par celle-ci en consultation avec la Cour ». En disposant ainsi, l’article précité pose deux problèmes. D’abord, il rend le budget de la Cour tributaire de celui de l’organisation politique continentale, lui-même alimenté par les contributions des État. Cela révèle un certain aspect aléatoire quant à la mobilisation des fonds nécessaires au fonctionnement de la Cour. Ensuite, en prévoyant la prise en charge du budget de la Cour par l’OUA, le Protocole ne précise pas si ce sont tous les États de l’organisation continentale qui doivent y contribuer ou si ce sont les seuls États ayant ratifié le Protocole. En tout cas, on verrait mal les États n’ayant pas ratifié le texte précité participer à la constitution du budget de fonctionnement d’un système auquel ils ne participent pas.

Le dernier problème, et non le moindre, que pose le Protocole est celui de la saisine de la Cour. En effet, c’est l’article 5 du Protocole qui organise les mécanismes de la saisine de la Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples. Au titre de cette disposition,

« 1 - ont qualité pour saisir la Cour :

a - La Commission,

b - L’État partie qui a saisi la Commission,

c - L’État partie contre lequel une plainte a été introduite,

d - L’État partie dont le ressortissant est victime d’une violation des droits de l’homme,

e - Les organisations intergouvernementales africaines.

2 - Lorsqu’ un État partie estime avoir un intérêt dans une affaire, il peut adresser à la Cour une requête aux fins d’intervention.

3 - La Cour peut permettre aux individus ainsi qu’aux organisations non gouvernementales dotées du statut d’observateur auprès de la Commission d’introduire des requêtes directement devant elle conformément à l’article 34 (6) de ce Protocole ».

Le point 6 de l’article 34, auquel renvoie l’alinéa 3 de l’article 5, dispose qu’ « ...à tout moment, à partir de la ratification du présent Protocole, l’État doit faire une déclaration acceptant la compétence de la Cour pour recevoir les requêtes énoncées à l’article 5 (3) du présent Protocole. La Cour ne reçoit aucune requête en application de l’article 5 (3) intéressant un État partie qui n’a pas fait une telle déclaration ... ».

L’analyse combinée des dispositions ci-dessus révèle ce qui suit :

Alors qu’il ne reconnaît qu’un droit de saisine conditionnel à l’individu, principal concerné par les préoccupations de protection (parce qu’il est question des droits et libertés dont il est censé être titulaire), le Protocole désigne prioritairement les États et Institutions africaines pour exercer un droit de saisine principal. Les dispositions de l’article 5 font des Institutions continentales africaines et des États les principaux titulaires du droit de dénonciation des éventuelles violations des droits de l’homme qui seraient commises par les différentes parties au Protocole et de s’en plaindre pour le compte des victimes (les particuliers). En disposant ainsi, le Protocole fait penser à deux situations essentielles qui toutes deux excluent l’individu comme acteur dans le processus.

D’abord, il ouvre la voie à la mise en œuvre des mécanismes de la protection diplomatique. Ensuite, il semble mettre en route une procédure qui, si elle est mise en application inaugurerait une voie très originale de protection des droits des particuliers. En effet, ce mécanisme invite les États à dénoncer de façon réciproque les violations que les uns et les autres commettraient à l’encontre de leurs propres ressortissants. Cette procédure originale fait naître l’espoir que les États vont être prompts à s’acharner les uns contre les autres dans la dénonciation des violations qui seraient commises. Cela risque fort bien de ne pas prospérer parce que les États africains sont encore très largement attachés au célèbre principe de non immixtion ou de non ingérence dans les affaires intérieures des États. Mais n’est-il pas admis dans les droits procéduraux des différents systèmes juridiques internes des pays concernés que « l’action en justice appartient à celui qui a intérêt ». Qui alors, plus que l’individu, a-t-il intérêt à agir en cas de violation d’une liberté ou d’un droit fondamental ? Pourquoi ne permettrait-on pas alors à l’individu d’accéder directement et facilement à la justice de la Cour ? Cela aurait pour corollaire d’attribuer à la Cour, comme dans le système européen, une compétence obligatoire pour examiner les requêtes émanant des particuliers victimes de violation des droits de l’homme. Le mécanisme établi par les articles 5 et 34 (6) du Protocole à cet effet est plutôt insatisfaisant. Il subordonne le droit de recours individuel à la clause facultative, la compétence de la Cour à examiner les requêtes individuelles étant soumise à la condition de déclaration de reconnaissance de cette compétence par les États concernés. Il ne faut pas croire que les États se rivaliseront dans la déclaration de reconnaissance de compétence de la Cour à examiner les requêtes des particuliers. D’ailleurs jusqu’à la date d’aujourd’hui, sur les quinze États ayant ratifié le Protocole, seul le Burkina Faso a encore fait une telle déclaration.

« Par conséquent, à défaut d’un nombre significatif de déclaration de reconnaissance de la compétence de la Cour à examiner des requêtes individuelles, sa compétence serait réduite essentiellement au seul examen des communications interétatiques »[7], ce qui éloigne considérablement des objectifs qui ont sous-tendu les revendications et le long combat ayant abouti à la mise en place d’une instance judiciaire destinée à protéger les droits de l’homme en Afrique.

L’entreprise des réformes ci-dessus suggérées ne suffira pas à elle seule à régler tous les problèmes de fonctionnement rationnel, judicieux et efficace de la Cour. En effet, pour qu’une requête puisse être recevable par la Cour, il faut que les victimes ou ceux qui agissent pour leur compte épuisent toutes les voies de recours internes. En tout cas, c’est ce qu’indique l’article 6 (2) du Protocole ainsi libellé : « la Cour statue sur la recevabilité des requêtes en tenant compte des dispositions énoncées à l’article 56 de la Charte ». Celles-ci indiquent au point 5 que pour être recevables, les requêtes doivent « être postérieures à l’épuisement des recours internes s’ils existent, à moins qu’il ne soit manifeste à la Commission que la procédure de ces recours se prolonge d’une façon anormale ».

Cette exigence d’épuisement des recours internes pour saisir la Cour implique, même si elle est assortie d’un pouvoir discrétionnaire de l’instance judiciaire quant à l’appréciation des délais de recours, que les procédures dans les différents systèmes judiciaires des pays d’Afrique soient simplifiées, transparentes et accessibles. Il faudra surtout une consécration de plus en plus croissante de l’indépendance de la justice pour que les Magistrats puissent effectivement soumettre l’État au droit, car il convient de ne pas perdre de vue que dans un procès de protection des droits de l’homme, les parties sont l’individu, qui estime être lésé, et l’autorité administrative agissant pour le compte de l’État, incriminé pour une éventuelle violation. Un tel cas de figure aiderait à atténuer largement les éventuelles requêtes qui pourraient être adressées à la Cour Africaine des Droits de l’Homme lorsque celle-ci atteindra la vitesse de croisière dans son fonctionnement.

[1] L’APT est une Organisation Non Gouvernementale Internationale basée à Genève, ayant pour mandat la prévention de la torture et des autres traitements cruels, inhumains et dégradants. Elle entend aussi être l’un des moteurs de réflexion sur la prévention des violations graves des droits de l’homme en général.

[2] APT - « La Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples : présentation, analyse et commentaire du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples créant la Cour » - Genève, 1999 ; page 3.

[3] L’art. 34, dans son point 3 dispose que « le présent Protocole entre en vigueur trente (30) jours après le dépôt de quinze instruments de ratification ou d’adhésion ». L’instrument de ratification déposé par l’Union des Comores le 28 décembre 2003 était le quinzième et jusqu’à présent le dernier.

[4] On utilise le sigle « OUA » en raison du fait que le texte qui porte principe de création de la Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples, qui est encore en vigueur sous l’Union Africaine a été élaboré et adopté sous les auspices de la première organisation continentale africaine. Il est dès lors recommandé aux lecteurs de considérer que c’est de l’Union Africaine (UA) qu’on voudrait désigner chaque fois qu’il sera fait référence à l’OUA.

[5] Autre fois, dans le système européen de protection des droits de l’homme, toutes les affaires étaient d’abord soumises à la Commission, qui donnait préalablement son avis aussi bien sur la recevabilité que sur le fond d’une requête. Mais depuis l’entrée en vigueur du Protocole n° 11 précité, « le système européen des droits de l’homme ne dispose que de la Cour européenne des droits de l’homme, en tant qu’organe de contrôle unique et permanent », cf. APT - « La Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples : présentation, analyse et commentaire du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples créant la Cour » - Genève, 1999 ; page 7.

[6] Idem ; page 7.

[7] Idem., Page 7.

 

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