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Protection nationale des droits fondamentaux et libertés fondamentales communautaires : conflit ou conciliation (Arrêt du 14 octobre 2004, Omega Spielhallen-und Automatenaufstellungs-Gmbh, affaire C-36/02)


Jean-Paul Jacqué, Directeur au Service juridique du Conseil de l’Union européenne, Professeur des Universités

« Les opinions exprimées sont propres à l’auteur et n’engagent pas l’institution à laquelle il appartient. »

La réponse de la Cour de justice à la demande préjudicielle du Bundesverwaltungsgericht confirme une jurisprudence importante quant à la protection des droits fondamentaux dans la Communauté européenne. À ce titre, elle mérite d’être placée au même rang que l’affaire Schmidberger[1]. En effet, dans les deux cas, la Cour s’est trouvée en présence d’un conflit entre une liberté fondamentale (libre circulation des marchandises ou libre prestation de service) et un droit fondamental. Dans l’affaire Schmidberger, la Cour devait arbitrer entre la libre circulation des marchandises et la liberté de manifester. Elle a opéré une conciliation entre ces deux libertés en considérant qu’elles n’étaient pas absolues et que toutes deux pouvaient faire l’objet de limitations. En l’espèce, elle a jugé qu’une autorisation de manifester sur l’autoroute du Brenner accordée par le gouvernement autrichien restreignait de manière raisonnable, et pour un but d’intérêt public, la libre circulation des marchandises. L’atteinte ainsi portée à la libre circulation des marchandises n’était pas une atteinte au traité. L’importance de cette affaire résidait dans le fait que la Cour situait au même niveau, dans la hiérarchie des normes, une des quatre libertés consacrées par le traité et un droit fondamental ayant rang de principe général du droit. Un conflit de normes devait donc trouver une solution sur la base d’une conciliation entre celles-ci.

Dans l’affaire Omega, le conflit portait sur la libre prestation de services et la dignité de la personne humaine. La firme Omega exploitait à Hambourg une installation de jeux dénommée « Laserdrome ». L’objet des jeux était le tir simulé au moyen de faisceaux lumineux. L’installation de la firme a été aménagée, suite à un contrat conclu avec une société britannique « Pulsar », afin de jouer à tuer des êtres humains. Cette forme de « divertissement » ne soulève d’ailleurs pas de difficultés juridiques dans de nombreux États membres. La police de Hambourg a interdit cette activité en considérant que ce type de jeux constituait un danger pour l’ordre public « étant donné que les actes d’homicides simulés et la banalisation de la violence qu’ils engendrent sont contraires aux valeurs fondamentales prévalant dans l’opinion publique ». L’arrêté de la police a été confirmé par les juridiction nationales qui ont considéré que ce type de jeu constituait une atteinte à la dignité de la personne humaine laquelle est protégée par l’article 1, paragraphe 1, de la Loi fondamentale allemande. La question est donc de savoir si l’arrêté en question qui porte atteinte aux libertés fondamentales consacrées par le traité peut trouver, au regard du droit communautaire, une justification dans la protection de la personne humaine.

Le conflit tel que le décrit la juridiction allemande porte donc sur l’opposition entre les libertés fondamentales et un droit fondamental consacré par une constitution nationale. Or, normalement, en vertu du principe de primauté tel que consacré par la Cour de justice, le droit communautaire l’emporte même sur une disposition constitutionnelle nationale. La portée de la réponse était donc d’une importance essentielle tant au regard de la primauté que de la protection des droits fondamentaux.

Il est sans grand intérêt de s’attarder sur la recevabilité de la question préjudicielle. La Cour confirme sa jurisprudence selon laquelle il appartient au juge national d’apprécier la nécessité d’une question préjudicielle et écarte l’argument selon lequel le litige ne porterait sur aucun élément transfrontalier. De même, la Cour estime que le litige met en cause la libre prestation de services puisqu’il est interdit d’exploiter, sous le régime de la franchise, un système de jeu légalement commercialisé au Royaume-Uni.

La libre prestation de services peut selon le traité faire l’objet de restrictions sur la base de l’article 46 CE, lequel fait notamment référence, parmi les motifs admissibles, à la protection de l’ordre public. La protection de la dignité de la personne humaine au sens de la Loi fondamentale allemande peut-elle être considérée sous cet angle ?

Classiquement, l’appréciation du contenu de la notion d’ordre public n’est pas laissée discrétionnairement aux États membres. Il s’agit d’une notion qui doit être interprétée restrictivement puisqu’elle constitue un motif de dérogation à une liberté fondamentale et son invocation est soumise au contrôle de la Cour. Mais, comme le note cette dernière, « les circonstances qui pourraient justifier d’avoir recours à la notion d’ordre public peuvent varier d’un pays à l’autre et d’une époque à l’autre. Il faut donc, à cet égard, reconnaître aux autorités nationales compétentes une marge d’appréciation dans les limites imposées par le traité » (pt 31).

Dans ces conditions, la Cour aurait pu examiner la légalité d’une restriction fondée sur la dignité humaine en tant qu’élément de la protection de l’ordre public. Telle n’est pas sa démarche première et elle préfère aborder le problème en faisant un détour par la protection communautaire des droits fondamentaux. En effet, si le principe de dignité est un des principes généraux de l’ordre juridique communautaire, le conflit ne se situe plus entre un droit fondamental national et une liberté fondamentale communautaire, mais entre cette dernière et un droit fondamental communautaire. Dans ce dernier cas, la Cour retombe sur sa jurisprudence Schmidberger.

La Cour est peu explicite quant à la dignité de la personne humaine et se contente de renvoyer aux conclusions de l’avocat général Stix-Hackl. Celle-ci note que la dignité humaine constituant le « substrat » des droits fondamentaux, elle trouve généralement son expression à travers d’autres droits. La Constitution allemande est la seule dans laquelle elle trouve une expression autonome. Cependant, bien que le droit communautaire ne contienne aucune référence écrite à la dignité, celle-ci a été consacrée par la Cour en tant que principe général du droit à propos de la protection juridique des inventions biotechnologiques[2] . Ainsi la Cour peut-elle conclure, « il ne fait donc pas de doute que l’objectif de protéger la dignité humaine est compatible avec le droit communautaire, sans qu’il importe à cet égard que, en Allemagne, le principe du respect de la dignité humaine bénéficie d’un statut particulier en tant que droit fondamental autonome » (pt 34).

Dans ces conditions, la protection des droits fondamentaux « constitue un intérêt légitime de nature à justifier, en principe, une restriction aux obligations imposées par le droit communautaire, même en vertu d’une liberté fondamentale garantie par le traité... » (pt 35). La Cour se garde bien de toute formulation absolue en utilisant l’expression « en principe ». Il existe donc des cas, comme l’avait noté l’avocat général Jacobs dans ses conclusions dans l’affaire Schmidberger, dans lesquels une restriction fondée sur l’invocation des droits fondamentaux pourrait être illégitime[3]. Ces hypothèses ne pourraient sans doute trouver à se réaliser que lorsque le droit fondamental national ne coïncide pas avec un droit fondamental communautaire. En effet, selon le raisonnement de Mme Stix-Hackl, lorsqu’il existe une coïncidence entre le droit fondamental national et un principe général du droit communautaire, il ne serait pas nécessaire de déterminer si la restriction est licite tandis que si tel n’est pas le cas, il convient d’examiner si cette restriction peut être justifiée pour des raisons de droit communautaire, comme la protection de l’ordre public.

La difficulté était en l’espèce que la République fédérale avait une définition bien plus large que les autres États membres des conséquences de la dignité de la personne humaine. Sur ce point, la Cour se limite à noter que la restriction ne doit pas nécessairement correspondre « à une conception partagée par l’ensemble des États membres en ce qui concerne les modalités de protection du droit fondamental ou de l’intérêt légitime en cause » (pt 37). Ce n’est donc pas parce que d’autres États membres estiment que le jeu en question ne porte pas atteinte à la dignité de la personne humaine que la restriction devrait être contraire au traité. Comme la Cour l’a précisé dans l’affaire Anomar[4] à propos de la réglementation des jeux de hasard, la diversité des situations dans les différents États membres ne constitue pas un élément d’appréciation de la nécessité et de la proportionnalité de la restriction. En l’espèce, la Cour estime que l’interdiction des jeux de simulation ayant pour objet « de tuer des êtres humains » correspond au niveau de protection assuré à la dignité de la personne humaine en République fédérale. Elle constate aussi que l’interdiction étant limitée à ce type de jeux et ne concernant pas les tirs simulés sur des objets, elle répond à l’exigence de proportionnalité, l’objectif ne pouvant être atteint par des mesures moins restrictives.

En conclusion, comme dans l’affaire Schmidberger, la Cour de justice a opéré une conciliation entre un droit fondamental et une liberté fondamentale. Comme dans cette affaire, le droit fondamental en question était reconnu tant au niveau communautaire qu’au niveau national. Dans ces conditions, un droit fondamental permet d’apporter une restriction à une liberté fondamentale, dès lors que cette restriction est nécessaire et respecte le principe de proportionnalité. Le problème d’un droit fondamental qui ne serait pas reconnu au niveau communautaire implique vraisemblablement le passage par l’un des motifs de restriction prévus par le traité, mais ce fait n’interdit pas l’usage de la restriction. Dans ce cas, la marge d’appréciation reconnue à l’État membre, s’agissant d’un droit fondamental, devrait être large. La Constitution européenne, si elle entrait en vigueur, devrait rendre les solutions plus aisées. En effet, l’article I-5 impose à l’Union de respecter l’identité nationale des États « inhérente à leurs structures fondamentales, politiques et constitutionnelles ». Or les droits fondamentaux constituent un élément constitutionnel de cette identité. En outre, la Constitution contient une obligation d’interpréter la Charte des droits fondamentaux en harmonie avec les traditions constitutionnelles communes. Ces dispositions devraient fournir un ancrage plus solide pour une jurisprudence qui tiendrait largement compte des droits fondamentaux nationaux.


[1] CJCE, 12 juin 2003, Eugen Schmidberger Internationale Transporte und Planzüge, C-112/00, rec. I-5659, voir notre commentaire, cette Revue, n° 12, p. 46-47.

[2] CJCE, 9 octobre 2001, Pays-Bas c. Parlement et Conseil, C-377/88, rec. I-7079.

[3] Conclusions, paragraphe 99. L’avocat général note cependant qu’une telle situation reste hypothétique bien que l’on ne puisse totalement l’exclure en raison des disparités des catalogues nationaux de droits fondamentaux

[4] CJCE, 11 septembre 2003, C-6/01, rec. I-8621.

 

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