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Entre amoindrissement de la protection face aux limitations des droits civiques et « lifting » de l’article 3 Protocole 1 de la CEDH


NICOLAS KANG-RIOU


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CourEDH, Gde Ch., Ždanoka c. Lettonie, 16 mars 2006

Mots clés : Contrôle de proportionnalité, Individualisation du contrôle, Inéligibilité, Transition démocratique

-  La Grande chambre de la Cour est revenue sur le constat de violation de la chambre du 17 juin 2004 (voir cette Revue n°15 p. 47). Pour cela, elle renouvelle les principes applicables aux droits issus de l’article 3 du Protocole n°1 (article 3P1) en les distinguant des articles 8 à 11 CEDH.

La requérante est une universitaire qui fut membre du Parti communiste letton (PCL) de 1971 à 1991. En mars 1990, elle fut élue députée du Conseil suprême de la République socialiste soviétique de Lettonie (RSS Lettonie) puis en avril 1990, elle fut déléguée au 25e congrès du PCL, où elle fut élue membre de la Commission centrale de contrôle et d’audit du parti. Lors de ce congrès, elle ne fit pas partie des députés du PCL ayant fait scission pour promouvoir l’indépendance et le multipartisme. Le 4 mars 1990, le Conseil suprême s’érigea en gouvernement de la République indépendante de Lettonie et annonça le rétablissement de l’indépendance et la restauration de l’ancienne constitution de 1922, tout en annonçant une période de transition avec coexistence de l’ancien système juridique de la RSS Lettonie. Le même jour, le Comité central du PCL s’opposa à cette déclaration et demanda l’intervention de l’URSS. Le 13 janvier 1991, le gouvernement letton affirme qu’une tentative de coup d’État a été fomentée par le PCL, et à nouveau au mois d’août 1991. À la suite de ces derniers évènements, le PCL fut déclaré inconstitutionnel puis dissout le 10 septembre 1991. La requérante fut déclarée inéligible par une commission électorale en vertu de la loi du 25 mai 1995 concernant les membres ayant « activement participé » au PCL après le 13 janvier 1991. Ayant tout de même été élue au conseil municipal de Riga en 1997, elle fut destituée de son mandat et interdite de participation à toutes les élections suivantes.

La Grande chambre de la Cour, saisie par le gouvernement letton, se devait d’apprécier si l’arrêt de chambre du 17 juin 2004 avait, à bon droit, déclaré, que le droit à des élections libres garanti par l’article 3du protocole 1 avait été violé.

La partie « Les principes généraux dégagés par la jurisprudence des organes de la Convention » est ici d’un grand intérêt. En effet, la Cour ne s’est pas contentée des traditionnelles citations de principes extraites de sa jurisprudence mais a effectué une synthèse dont les conclusions énoncées au § 115 vont à l’encontre de celles prises par la chambre.

Les deux arrêts s’accordent, certes, sur certains principes applicables au droit à des élections libres comme, entre autres, son lien avec les articles 10 et 11 CEDH en tant qu’éléments essentiels de la démocratie, sur la large marge d’appréciation à laisser aux États et sur le fait que le système de la CEDH consacre le principe d’une « démocratie apte à se défendre ». Toutefois, la 1ère section de la Cour avait décidé que les critères issus de la jurisprudence relative aux articles 8 à 11 CEDH étaient transposables à l’article 3P1 (§ 82 de l’arrêt de chambre). La Grande chambre est revenue sur ce constat. Pour ce faire, elle s’est tout d’abord attardée sur les termes généraux utilisés dans cet article qui, pour elle, sont liés à l’importance du système électoral dans l’architecture institutionnelle des États et de leurs variations importantes en Europe. Elle a également tiré d’une étude beaucoup plus poussée de la jurisprudence passée que « [L]es normes à appliquer pour établir la conformité à l’article 3 du Protocole no 1 doivent donc être considérées comme moins strictes que celles qui sont appliquées sur le terrain des articles 8 à 11 de la Convention » (§ 115 de l’arrêt). De manière (plus) pratique, cela signifie qu’il n’existe pas de liste limitative des buts légitimes invocables et que la « notion de limitation implicite » inhérente à cet article se distingue de celle de « besoin social impérieux », utilisée habituellement vis-à-vis des articles 8 à 11. La Cour résume ainsi sa position : « elle recherche d’une part s’il y a eu arbitraire ou manque de proportionnalité, et d’autre part si la restriction a porté atteinte à la libre expression de l’opinion du peuple » (Ibid.).

Mais la Cour va plus loin. Elle a également synthétisé son approche s’agissant de la nécessité de l’individualisation de la mesure par les tribunaux nationaux. Elle note que même dans le cadre des articles 8 à 11, il est des situations qui n’en requièrent pas. Le simple fait que la loi pose des restrictions qui ne soient ni arbitraires ni discriminatoires et qui répondent à l’objectif visé, peut être suffisant. Elle cite à cet égard l’arrêt Rekvényi c. Hongrie du 20 mai 1999 dans lequel tous les policiers s’étaient vus interdire toute activité politique, et ce en conformité avec les articles 10 et 11. Concernant l’article 3P1, elle a continué son travail de différenciation en affirmant qu’il « peut suffire d’un moindre degré d’individualisation » (ibid.) dans ce contexte. Enfin, le droit de vote (droit actif issu de l’article 3P1) et le droit d’être élu (droit passif) sont traités différemment, le droit passif étant moins bien protégé.

Ainsi la Cour additionne les éléments limitant son contrôle des restrictions à l’éligibilité : but légitime illimité en nombre, large marge d’appréciation, lien moins intense entre la mesure et son objectif et, enfin, moindre nécessité d’individualisation. Ce droit semble devoir se réduire comme une peau de chagrin. Désormais, la tâche de la Cour concernant le droit passif se « limite pour l’essentiel à vérifier l’absence d’arbitraire dans les procédures internes conduisant à priver un individu de l’éligibilité » (ibid.).

Il s’agit, à présent, d’examiner de quelle manière la Grande chambre a appliqué ces principes. L’objectif de la restriction était pour la Cour « de protéger l’intégrité du processus démocratique » (§ 122). La Cour, contrôlant la proportionnalité, a noté que la mesure frappant les anciens militants actifs du PCL est vue comme préventive et non pas répressive. Et eu égard au « contexte historico-politique très spécifique », la marge d’appréciation se devait d’être ample. S’agissant du contrôle du caractère arbitraire, la Cour note que dans les circonstances de l’espèce, il est possible d’imputer « les actes d’un parti [..] à ses membres, particulièrement à ses chefs de file, à moins que ceux-ci ne s’en distancient » (§ 123) et que, de plus, le déplacement de la charge de la preuve était possible car il ne s’agissait pas d’une procédure pénale mais « d’une mesure spéciale de droit public ». Le silence de la requérante fut donc assourdissant ; les conclusions tirées par les tribunaux lettons étaient raisonnables. L’autre partie de ce contrôle a consisté pour la Cour à vérifier la qualité de la procédure aboutissant au constat d’inéligibilité et la qualité de la législation. Toutes deux ont reçu un satisfecit. Enfin, le caractère tardif de la législation, entrée en vigueur quatre ans après la mise en place du nouveau régime, fait retenu à charge en 2004, est ici excusé car « [I]l n’est pas surprenant qu’un corps législatif démocratique nouvellement établi, se trouvant dans une phase de tourmente politique, ait besoin d’un temps de réflexion pour examiner quelles mesures il lui faut envisager pour accomplir sa mission » (§ 131).

Au final, la Cour a estimé que les actes et la position de la requérante au sein du PCL en 1991 justifient encore aujourd’hui son inéligibilité et a conclu à la non-violation du droit à des élections libres.

On pourrait ainsi croire que la Cour a changé assez radicalement son approche entre 2004 et 2006. En effet, la violation de l’article 3P1 avait essentiellement été retenue en 2004 à cause de l’absence de possibilité d’individualisation laissée aux tribunaux plus de dix ans après les faits. La Grande chambre a, bien entendu, utilisé les principes affirmés plus tôt pour rejeter cette obligation et conclure à la non-violation.

Toutefois, les différents tests habituels subsistent : le contrôle des buts, la prévisibilité de la loi, et l’existence de recours effectifs permettant de contester l’individualisation de la norme. Mais surtout, le dernier paragraphe de l’arrêt affirme qu’ « il n’en demeure pas moins que le Parlement letton se doit d’assurer un suivi constant sur la restriction en cause, en vue d’y mettre un terme à bref délai », la Lettonie étant désormais une démocratie stabilisée et qui plus est membre de l’Union européenne. La différence d’appréciation entre les deux jugements n’est pas si tranchée. La décision de 2004 reconnaissait la proportionnalité de la mesure lorsqu’elle avait été prise, mais l’effet du temps avait, pour ces juges, rendu nécessaire que des agissements actuels de la requérante soient une menace pour la démocratie et justifient la mesure. La Grande chambre quant à elle, estime la mesure encore justifiée, tout en sachant que son temps lui est compté.

Ces éléments nous font douter que la reformulation des principes par la Cour signifie un virage véritable de la jurisprudence. Si le principe de l’arrêt de l’unification dans l’interprétation des droits issus du premier protocole additionnel avec ceux de la Convention originelle est affirmé, dans la pratique les marges d’appréciation avaient déjà été reconnues de manière bien plus large concernant ces droits. De même, les nouveaux critères énoncés laissent toujours à la Cour la possibilité d’accroître in concreto son contrôle et ce sur tous les paramètres. Il s’agirait donc davantage d’un « lifting », d’une mise à jour de la jurisprudence.

Bien entendu, la requérante et celles et ceux placées dans la même situation qu’elle, pâtissent clairement du changement. Il nous semble cependant que les nouveaux critères s’appliquent dans la nuance. Si l’on doit admettre que cette nouvelle sémantique exprime une plus grande attention et déférence envers les processus démocratiques nationaux, cela reste, à notre sens, une déférence cosmétique. Si l’arrêt de Grande chambre semble plus à l’écoute des acteurs nationaux et celui de chambre davantage centré sur la victime, l’objectif des juges strasbourgeois n’a pas changé : il s’agit de la suppression de la loi litigieuse, la différence est dans la méthode et le tempo imposé.

 

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