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Un Conseil en remplacement de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies


ANNE WEBER


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Mots clés : Réforme, Nations Unies, Commission des droits de l’homme, Conseil des droits de l’homme

-  L’adoption par l’Assemblée générale des Nations Unies, le 15 mars 2006, de la résolution 60/251, par 170 voix pour, 3 abstentions (Iran, Venezuela et Bélarus) et 4 voix contre (États-Unis - qui ont tout de même assorti leur vote d’une déclaration en vertu de laquelle « les États-Unis coopéreront avec les autres États membres pour que le Conseil des droits de l’homme soit aussi fort et aussi efficace que possible » -, Israël, Palaos et Îles Marshall) marque la fin d’intenses négociations et entérine les caractéristiques du Conseil des droits de l’homme, qui vient remplacer la Commission des droits de l’homme de l’ONU.

Ce changement a pour origine un diagnostic connu de tous : la perte de crédibilité de la Commission des droits de l’homme. Créée en 1946, en vertu de l’article 68 de la Charte des Nations Unies, qui autorise le Conseil économique et social à instituer des commissions techniques, la Commission a, de manière croissante, fait l’objet de nombreuses critiques, pour n’avoir pas su réagir à certaines violations graves et massives des droits de l’homme, mais aussi et surtout pour comporter en son sein des États peu respectueux des droits de l’homme. La politisation de la Commission a ainsi souvent été mise en avant, celle-ci se caractérisant notamment par une inaction à l’égard d’États disposant de suffisamment d’alliés au sein de la Commission pour ne pas craindre l’adoption d’une résolution dénonçant leur situation en matière de droits de l’homme. Ces dernières années, le recours à des motions de non action, visant à contester la compétence de la Commission pour statuer sur une question particulière, a permis à certains États d’échapper à toute condamnation publique. De l’ensemble de ces faiblesses est née une volonté de réformer la Commission (v. sur ce point l’article de J. Dhommeaux, La réforme du système des Nations Unies dans le domaine des droits de l’homme, cette Revue, n° 18, pp. 1-15, p. 5).

La proposition d’un Conseil des droits de l’homme a été esquissée par le Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement, dans son rapport du 2 décembre 2004 « Un monde plus sûr : notre affaire à tous », et reprise par le Secrétaire général de l’ONU, Kofi Annan, dans son rapport intitulé « Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous », publié le 24 mars 2005. Cette suggestion a été entérinée par les chefs d’États et de gouvernement, lors du Sommet mondial de l’ONU de septembre 2005. Cependant, si les chefs d’États et de gouvernement se déclaraient à cette occasion résolus à créer un Conseil des droits de l’homme, ils n’en dessinaient pas les contours, laissant le soin à l’Assemblée générale d’en déterminer les modalités essentielles, au cours de sa soixantième session. L’Assemblée générale a donc tranché les différents points laissés en suspends à la suite du Sommet mondial de 2005, à l’issue de négociations fortement influencées par l’arrivée à New York de l’Ambassadeur John Bolton, représentant des États-Unis auprès de l’ONU, d’une part, et par l’actualité mondiale, d’autre part. À titre d’exemple, la référence, dans le préambule de la résolution, à la promotion de la tolérance et au respect des religions et des convictions, fait écho à la polémique suscitée en février 2006 par la publication de caricatures du Prophète Mahomet.

Mais si le diagnostic, à l’origine de la réforme, semblait bien établi, le remède proposé apparaît peu convaincant : le Conseil demeure un organe subsidiaire, désormais sous la tutelle de l’Assemblée générale, et n’accède pas au rang d’organe principal des Nations Unies, au même titre que le Conseil de sécurité, même si la résolution prévoit sur ce point un réexamen du statut du Conseil des droits de l’homme d’ici cinq ans. De plus, la composition du Conseil n’apparaît pas fondamentalement différente, puisque 47 États membres, élus directement et individuellement à la majorité des membres de l’Assemblée générale, succèdent aux 53 États composant la défunte Commission. Seule concession faite par les États, dénotant la volonté de se démarquer d’une Commission largement discréditée, la résolution prévoit que, lors de l’élection des membres du Conseil, les États membres prendront en considération « le concours que chaque candidat a apporté à la cause de la promotion et de la défense des droits de l’homme et les contributions volontaires qu’il a annoncées et les engagements qu’il a pris en la matière ».

La première élection des États qui vont siéger au Conseil des droits de l’homme a eu lieu le 9 mai 2006. Dans cette optique, plusieurs États avaient déclaré leur candidature à l’avance et avaient rendu publics leurs engagements en matière de droits de l’homme. La transparence entourant cette première élection constitue ainsi une avancée. De même, le nombre d’États candidats pour chaque groupe régional, hormis le groupe africain (13 candidats pour 13 sièges), a été supérieur au nombre de sièges à pourvoir, venant remédier à la pratique des clean slates, qui consiste, pour un groupe régional, à présenter un nombre de candidats égal au nombre de siège à pourvoir pour une région donnée, et qui a pour conséquence que les États candidats sont systématiquement élus.

Alors que cette élection devait constituer le test décisif de la crédibilité de ce nouvel organe, le respect des droits de l’homme semble avoir joué un certain rôle. En premier lieu, plusieurs États, membres de l’ancienne Commission des droits de l’homme, ne se sont pas présentés (Sudan, Zimbabwe, Myanmar), la résolution 60/251 ayant peut-être conduit à une forme d’« auto-censure ». En second lieu, parmi les candidats, certains États dénoncés pour des violations des droits de l’homme, et qui se sont opposés à la création du Conseil des droits de l’homme (Iran, Venezuela), n’ont pas été élus. Il n’en demeure pas moins que les grandes puissances (Chine, Fédérations de Russie), ainsi que les États disposant d’un soutien important (Cuba), ont été élus dès le premier tour, bien que parfois avec un nombre de voix moins important que celui auquel on pouvait s’attendre, laissant supposer que certains États ont malgré tout placé les droits de l’homme au-delà des considérations politiques. Pour cette dernière catégorie d’États, l’on voit mal quel concours ils ont pu apporter « à la cause de la promotion et de la défense des droits de l’homme », pour reprendre les termes de la résolution. On peut également s’inquiéter de voir siéger, qui plus est pour un mandat de trois ans, des États connus pour leurs manœuvres au sein de la Commission des droits de l’homme (Chine, Arabie Saoudite, Cuba). Ces États ne seront toutefois pas immédiatement rééligibles après deux mandats consécutifs et, autre nouveauté introduite dans la résolution 60/251, l’Assemblée générale pourra dorénavant, à la majorité des deux tiers des membres présents ou votants, suspendre le droit de siéger au Conseil d’un de ses membres, qui aurait commis des violations flagrantes et systématiques des droits de l’homme. Au demeurant, les nouveaux élus devront, selon la résolution 60/251, observer « les normes les plus strictes en matière de promotion et de défense des droits de l’homme » et coopérer pleinement avec le Conseil.

Par ailleurs, la résolution 60/251 prévoit que le Conseil des droits de l’homme a son siège à Genève, afin de travailler en étroite collaboration avec le Haut Commissariat aux droits de l’homme. Il s’agit en outre d’un organe permanent, rompant avec le caractère temporaire de la Commission, puisqu’il « se réunira régulièrement tout au long de l’année et tiendra au minimum trois sessions par an » et « pourra tenir au besoin des sessions extraordinaires ». La question se posait de savoir quelles allaient être les fonctions principales du nouveau Conseil et ce qu’il allait advenir des deux éléments qui ont fait la force de la Commission, à savoir : la participation des ONG et les procédures publiques spéciales. La solution a été, sur ce point également, celle de la continuité. Ainsi, reconnaissant le rôle important joué par les ONG - qui ont également eu un rôle indéniable tout au long de cette réforme, l’Assemblée générale a décidé que ces dernières « pourront participer aux travaux du Conseil et être consulté[e]s par ce dernier selon les modalités (...) et les pratiques arrêtées par la Commission des droits de l’homme ». S’agissant de son mandat, le Conseil des droits de l’homme hérite de bon nombre de fonctions de la Commission : il se voit chargé de promouvoir le respect universel et la défense des droits de l’homme et d’examiner les violations des droits de l’homme, notamment celles qui revêtent un caractère flagrant et systématique et de faire des recommandations à ce sujet. Le Conseil doit de plus procéder à un examen périodique universel du respect par chaque État de ses obligations et engagements en matière de droits de l’homme. Mais, déjà dans la résolution le créant, il est prévu que le Conseil, non seulement assumera, mais également « réexaminera et au besoin améliorera et rationalisera tous les mandats, mécanismes, fonctions et attributions de la Commission des droits de l’homme », laissant présager une nouvelle « révision » des procédures publiques spéciales, mais aussi de la Sous-Commission de la promotion et de la protection des droits de l’homme.

En conséquence de l’adoption de la résolution instituant le Conseil des droits de l’homme, la Commission des droits de l’homme, qui avait jusqu’à cette date suspendu ses travaux, a conclu sa soixante-deuxième et ultime session par une réunion de trois heures, le 27 mars 2006. À cette date, la Commission a adopté une résolution par laquelle elle renvoie tous les rapports au Conseil des droits de l’homme, aux fins de la poursuite de leur examen, et « remercie tous ceux qui ont contribué à la promotion et à la protection des droits de l’homme au cours de ses soixante années d’existence ».

Le début des travaux du Conseil, le 19 juin 2006, démontrera si cette réforme est plus qu’un simple « toilettage » de la Commission et va bien dans le sens d’une amélioration du contrôle du respect des droits de l’homme, non de son amoindrissement. L’aboutissement d’une réforme, au sein d’une organisation intergouvernementale, est néanmoins un fait assez rare pour être salué. La création du Conseil des droits de l’homme apparaît à cet égard rapide, en comparaison à d’autres réformes toujours en cours à l’ONU, dans le domaine des droits de l’homme, telle la réforme des organes de surveillance des traités relatifs aux droits de l’homme. Cette dernière a été mise entre parenthèses pendant les négociations entourant la création du Conseil des droits de l’homme et devrait à son tour conduire à des décisions importantes d’ici peu.

 

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