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Le Human Rights Act 1998 à l’épreuve de la lutte contre le terrorisme


Aurélie Duffy, Docteur en droit (Université d’Aix Marseille)


-  Un peu plus d’un an après l’entrée en vigueur du Human Rights Act 1998 (HRA)[1] dont l’objet est de « donner plus d’effets aux droits et aux libertés garantis par la Convention européenne »[2] au Royaume-Uni, un nouveau dispositif de lutte contre le terrorisme a été mis en place par le Gouvernement de Tony Blair. Le 14 décembre 2001, l’Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001 (ATCSA) recevait, en effet, le Royal Assent[3] afin de faire face aux menaces terroristes résultant des attentats du 11 septembre 2001. Bien que nécessaires, les mesures prévues par cette loi n’ont pas été sans conséquences sur l’étendue de la garantie des droits introduits au Royaume-Uni par le HRA. Les juridictions britanniques ont ainsi été amenées à examiner la mise en œuvre de certaines dispositions de l’ATCSA par rapport aux droits conventionnels et à se prononcer sur la difficile conciliation entre la protection des droits et libertés et les exigences de prévention et de répression du terrorisme. Dans une décision très remarquée du 16 décembre 2004, la Chambre des Lords a d’abord déclaré que certaines dispositions de l’ATCSA méconnaissaient le droit à la liberté et à la sûreté. Cette affaire présente d’autant plus intérêt qu’elle a conduit à l’adoption du Prevention of Terrorism Act 2005 dont la mise en œuvre a été à l’origine de décisions plus récentes dénonçant également certaines contrariétés de ce nouveau dispositif avec les exigences conventionnelles.

Dans la décision A and others v. Secretary of State for the Home Department[4], la Chambre des Lords[5], réunie en un comité exceptionnel de 9 juges[6], s’est prononcée sur la conformité de l’ATCSA avec les articles 5 et 14 CEDH. La Partie IV de cette loi autorise le Ministre de l’Intérieur à prendre un « certificat » s’il « croit raisonnablement que la présence d’[une] personne au Royaume-Uni est un risque pour la sécurité nationale et suspecte que cette personne est un terroriste »[7]. Un tel certificat permet, au titre de la section 23 de l’ATCSA, la détention indéfinie sans procès d’individus suspectés de terrorisme international lorsqu’ils font l’objet de mesures d’immigration et lorsque leur expulsion s’avère impossible « pour des raisons pratiques »[8] ou parce qu’ils encourent des risques de torture ou de traitements inhumains ou dégradants dans leur pays d’origine. Dans de telles circonstances, leur expulsion serait contraire à l’article 3 CEDH[9] en vertu des arrêts Soering c. Royaume-Uni et Chahal c. Royaume-Uni[10]. La section 23 de l’ATCSA affectait clairement le droit à la liberté et à la sûreté des étrangers qui ne pouvaient pas être expulsés et a donc nécessité une dérogation à l’article 5 CEDH[11] puisque les détentions autorisées par cette disposition ne rentraient pas dans le cadre de l’exception prévue par l’article 5(1)(f) CEDH. Les requérants, détenus sur le fondement de la section 23 de l’ATCSA, ont alors contesté, d’une part, cette dérogation qui ne répondait pas, selon eux, aux exigences de l’article 15 CEDH et, d’autre part, la régularité de leur détention qui constituait une discrimination illégale fondée sur la nationalité étant donné qu’elle ne concernait que les suspects étrangers et non les suspects britanniques.

La Chambre des Lords a admis les arguments des requérants sur ces deux points. En conséquence, la Haute juridiction a annulé l’ordonnance de dérogation à l’article 5 CEDH qui, bien qu’elle répondait effectivement à « un danger public menaçant la vie de la nation », n’avait pas été prise dans « la stricte mesure où la situation l’exige[ait] ». Par ailleurs, la majorité des Lords a déclaré la section 23 de l’ATCSA incompatible avec les articles 5 et 14 CEDH car les pouvoirs de détention qu’elle autorisait étaient disproportionnés et discriminatoires. Cette disposition, qui ne concernait que les étrangers, opérait en effet une distinction dans le niveau de protection accordé au droit à la liberté et à la sûreté en fonction de l’origine nationale du suspect et méconnaissait donc les articles 5 et 14 CEDH.

Par cette décision, la Chambre des Lords s’est clairement posée en défenseur du droit à la liberté, y compris dans une affaire liée à la sécurité nationale[12]. Ceci dit, la déclaration d’incompatibilité n’a pas imposé au Gouvernement de libérer les détenus puisque cette procédure, prévue par la section 4 du HRA, ne fait que constater la contrariété de la législation avec les droits conventionnels et n’a, par conséquent, pas d’effet sur la validité de la loi[13]. La décision de la Chambre des Lords n’a donc pas mis un terme à la violation de l’article 5 CEDH et les requérants sont restés détenus jusqu’à l’entrée en vigueur du PTA le 11 mars 2005. Cette nouvelle loi anti-terroriste, qui a été proposée par le Gouvernement afin de corriger l’incompatibilité dénoncée par les Lords, prévoit un dispositif d’ordonnance de contrôle[14] applicable aux individus, nationaux ou étrangers, suspectés de terrorisme. Les ordonnances de contrôle sont des mesures prises par le Ministre de l’Intérieur après une autorisation juridictionnelle préalable. Elles imposent notamment des restrictions liées à certaines activités et à l’accès à des moyens de communication tels que le téléphone et internet. Les ordonnances de contrôle peuvent également limiter la liberté d’association, de circulation au Royaume-Uni ou à l’étranger ainsi que le contact avec certaines personnes et peuvent imposer des assignations à domicile[15]. Au regard de ces éléments, les ordonnances de contrôle ont été critiquées par la Commission parlementaire mixte pour les droits de l’homme, qui est convaincue que ces mesures portent atteinte aux articles 3, 5(1), 5(4), 6(1), 8, 10, 11 CEDH[16]. En outre, le Commissaire aux droits de l’homme Alvaro GIL-ROBLES avait souligné dans le rapport sur sa visite au Royaume-Uni que les ordonnances de contrôle étaient susceptibles de méconnaître les articles 5 et 6 CEDH[17]. Les craintes formulées par la Commission mixte pour les droits de l’homme et par le Commissaire GIL-ROBLES ont, dans une certaine mesure, été confirmées par la jurisprudence postérieure.

La conformité de plusieurs ordonnances de contrôle a, en effet, été contestée devant la High Court dans deux affaires. Dans la décision Secretary of State v. MB du 12 avril 2006[18], la High Court a examiné la procédure de contrôle juridictionnel des ordonnances de contrôle prévue par la section 3 du PTA au regard de l’article 6(1) CEDH. Le requérant, qui avait fait l’objet d’une ordonnance de contrôle non-dérogatoire lui interdisant notamment de quitter le Royaume-Uni et ordonnant la restitution de son passeport, contestait cette procédure sur le fondement du droit à un procès équitable. La High Court a fait droit au requérant en déclarant la Section 3 du PTA contraire à l’article 6(1) CEDH car le contrôle juridictionnel n’était pas suffisamment approfondi et pouvait être exercé sur le fondement de preuves non communiquées à l’intéressé. Mais le 1er août 2006, la Cour d’appel[19] a renversé cette déclaration d’incompatibilité. Elle a notamment considéré que bien que le contrôle juridictionnel des ordonnances de contrôle puisse être exercé sur le fondement de preuves auxquelles le requérant ne pouvait accéder, les garanties mises en place par le PTA étaient suffisantes car elles étaient justifiées par des considérations de sécurité nationale liées à la lutte contre le terrorisme[20]. En revanche, le même jour, la Cour d’appel[21] a confirmé une décision du 28 juin 2006 dans laquelle la High Court[22] avait annulé des ordonnances de contrôles imposant une assignation à domicile. La High Court a jugé, appliquant les principes issus de l’arrêt Guzzardi c. Italie[23], que les ordonnances de contrôle en cause portaient atteinte à l’article 5 CEDH car elles imposaient aux requérants une assignation à résidence de 18 h par jour dans un petit appartement, ce qui allait au-delà d’une simple restriction de la liberté de circulation. La Cour d’appel a donc confirmé l’annulation des ordonnances de contrôle car elles auraient dû nécessiter une dérogation à l’article 5 CEDH. En effet, l’intensité de la restriction à la liberté de déplacement des requérants était telle que les ordonnances de contrôle étaient à l’origine non pas d’une restriction, mais d’une véritable privation de liberté contraire à l’article 5 CEDH. Ces deux décisions font l’objet d’un appel devant la Chambre des Lords qui pourrait, de nouveau, désavouer les mesures législatives de lutte contre le terrorisme au nom de la protection des droits conventionnels.

En définitive, ces différentes affaires illustrent à la fois les avancées et les insuffisances du système mis en place par le HRA. Cette loi confère désormais aux juges britanniques le pouvoir de dénoncer l’incompatibilité des lois avec les droits reconnus par la CEDH. Cependant, le mécanisme de déclaration d’incompatibilité prévu par le HRA ne permet pas aux juges de neutraliser, en les invalidant, les dispositions législatives contraires aux droits conventionnels et ne garantit pas que la mesure de correction d’une incompatibilité sera elle-même conforme aux exigences de la CEDH.

[1] Le HRA est entré en vigueur dans son intégralité le 2 octobre 2000.

[2] Le sous-titre du Human Rights Act 1998 précise en effet : « An Act to give further effect to rights and freedoms guaranteed under the European Convention on Human Rights [...] ».

[3] Cette loi a été introduite le 12 novembre 2001 devant le Parlement. A propos de l’ATCSA, cf. notamment H. FENWICK, « The Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001 : A Proportionate Response to 11 September ? », MLR, 2002, pp. 724-762 ; A. TOMKINS, « Legislating against Terror : the Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001 », PL, 2002, pp. 205-220.

[4] [2004] UKHL 56. A propos de cette décision cf., notamment, M. ARDEN, « Human Rights in the Age of Terrorism », LQR, 2005, pp. 604-627 ; D. FELDMAN, « Proportionality and Discrimination in Anti-Terrorism Legislation », CLJ, 2005, vol. 64, n° 2, pp. 271-273 ; T. R. HICKMAN, « Between Human Rights and the Rule of Law : Indefinite Detention and the Derogation Model of Constitutionalism », MLR, 2005, pp. 655-668 ; J. L. HIEBERT, « Parliamentary Review of Terrorism Measures », MLR, 2005, pp. 676-780 ; A. TOMKINS, « Readings of A v. Secretary of State for the Home Department », PL, 2005, pp. 259-266.

[5] La Chambre des Lords a été saisie après que la Special Immigration Appeal Commission (qui a partiellement admis le recours des requérants) et la Cour d’appel (qui a, pour sa part, soutenu la position du Ministre de l’Intérieur) se soient prononcées.

[6] Les Lords sont habituellement 5 à statuer.

[7] Section 21 de l’ATSCA.

[8] Une raison pratique peut, par exemple, résider dans l’absence de « documents de voyages appropriés ». Cf. Explanatory Notes to Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001 § 79.

[9] Cf. la section 23 de l’Antiterrorism Crime and Security Act 2001 (ATCSA) et Explanatory Notes to Anti-Terrorism, Crime And Security Act 2001, § 78.

[10] CourEDH, Soering c. Royaume-Uni, 7 juillet 1989, Série A, n° 161, GACEDH, n° 13 ; CourEDH, Chahal c. Royaume-Uni, 15 novembre 1996, Rec., 1996-V.

[11] Human Rights Act 1998 (Designated Derogation) Order 2001.

[12] Contrairement à ce qui avait été jugé dans la décision Secretary of State for the Home Department v. Rehman [2001] UKHL 47 ; [2003] 1 AC 153. A ce propos, cf. A. TOMKINS, « Readings of A v. Secretary of State for the Home Department », PL, 2005, p. 264.

[13] La loi pourra être, par la suite, corrigée par le biais d’une nouvelle loi ou de la procédure de remedial order prévue à la section 10 du HRA.

[14] Il existe des ordonnances de contrôle non dérogatoires (non-derogating control orders) et dérogatoires (derogating control orders). Les secondes nécessitent une dérogation à la Convention européenne mais aucune ordonnance de ce type n’a, à l’heure actuelle, été prise.

[15] Cf. Prevention of Terrorism Act 2005, section 1(4).

[16] Joint Committee on Human Rights, Counter-Terrorism Policy and Human Rights : Draft Prevention of Terrorism Act 2005 (Continuance in force of sections 1 to 9) Order 2006, Twelfth Report, 14 February 2006, HL 122, HC 915, § 37, § 49, §§ 85-89.

[17] Rapport de M. Alvaro GIL-ROBLES, Commissaire aux droits de l’homme, sur sa visite au Royaume-Uni du 4 au 12 novembre 2004, 8 juin 2005, CommDH (2005)6, §§ 15-17 et §§ 18-25.

[18] Secretary of State v. MB [2006] EWHC 1000 (Admin). Il a ainsi déclaré la section 2 de la loi incompatible avec le droit à un procès équitable garanti par l’article 6 CEDH.

[19] Secretary of State for the Home Department v. MB [2006] EWCA Civ 1140 (1er août 2006).

[20] Ibid. §§ 84-86.

[21] Secretary of State for the Home Department v. JJ ; KK ; GG ; HH ; NN ; LL [2006] EWCA Civ 1141 (1er août 2006).

[22] Secretary of State for the Home Department v. JJ ; KK ; GG ; HH ; NN ; LL [2006] EWHC 1623.

[23] CourEDH, Guzzardi c. Italie, 6 novembre 1980, Série A, n° 39.

 

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