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Article 1 protocole 1 - Protection de la propriété


Peggy Ducoulombier

CourEDH, Hutten-Czapska c. Pologne, 22 février 2005

Mots clés : Arrêt pilote, contrôle des loyers, dysfonctionnement structurel

À l’instar de l’arrêt Broniowski c. Pologne, cette affaire touchant potentiellement cent mille propriétaires, a été choisie par la Cour comme affaire pilote concernant la législation polonaise relative au contrôle étatique des loyers. Si le sujet est différent de l’affaire Broniowski, le raisonnement de la Cour et ses conséquences sont en revanche similaires.

La législation en cause impose des restrictions quant aux possibilités de résilier certains baux et un contrôle sévère de l’augmentation des loyers s’y rattachant. Ce système, prenant son origine dans la période communiste, a été partiellement maintenu pour une période transitoire en raison d’une situation difficile alliant pénurie de logements et prix d’achat élevé des immeubles. Il est apparu que ce système amenait les propriétaires concernés à ne pas même pouvoir couvrir les dépenses d’entretien de leurs biens. Dans plusieurs arrêts révélant pourtant une approche très protectrice des droits des locataires, la Cour constitutionnelle affirma néanmoins que certaines dispositions de cette législation étaient contraires à la Constitution car imposant une charge financière disproportionnée au droit des propriétaires percevant des loyers « contrôlés ». La requérante se plaint de n’avoir pu récupérer la possession effective de la maison de ses parents, passée sous contrôle étatique et mise en location par décision administrative pendant la période communiste, ni augmenter ses loyers d’une manière satisfaisante.

La Cour considère que la législation en cause est une réglementation de l’usage des biens, fondée légalement et poursuivant un but légitime, particulièrement au regard du contexte de transition économique et sociale. La Cour examine ensuite trois normes, base du dispositif en cause, et leur impact sur la situation de la requérante depuis la ratification du Protocole 1 par la Pologne. Si la loi de 1994 poursuivait un but légitime en posant, pour une période limitée, des restrictions au droit de propriété, elle ne prévoyait aucune procédure permettant aux propriétaires de couvrir les frais d’entretien en les mettant en balance avec le revenu tiré du loyer. Ainsi, l’essence même du droit de propriété était atteinte par ce dispositif. Contrairement à son but initial d’amélioration de la situation, la loi de 2001 a aggravé la situation des propriétaires et fait peser sur la requérante une charge disproportionnée au regard du but prôné par cette loi. La possibilité entre 2002 et 2004 d’augmenter très faiblement le loyer n’a pas permis à la requérante d’améliorer sa situation, ni de redresser la situation antérieure. Enfin, les amendements pris en 2004 autorisant l’élévation du loyer de 10 % n’impliquent pas en réalité une augmentation significative permettant de redresser les torts passés.

Si la Cour admet que le contexte difficile justifiait l’introduction d’une législation protectrice des locataires mais également de loyers inférieurs au niveau du marché, elle refuse d’oublier la négligence du gouvernement dans la résolution d’une situation déclarée inconstitutionnelle à plusieurs reprises. Aucune raison ne vient justifier que l’État n’ait pas éliminé la faille et garanti aux propriétaires concernés les montants nécessaires pour couvrir les frais d’entretien mais également pour pouvoir dégager un bénéfice minimum de la location de leurs biens. Les principes de légalité et de prévisibilité de la loi impliquent que l’État abroge le dispositif de contrôle des loyers comme il s’y était engagé. Au regard de l’ensemble de ces circonstances, la requérante a supporté une charge excessive et disproportionnée violant l’article 1 du Protocole 1. Au titre de l’article 46, la Cour estime que les principes de l’arrêt Broniowski s’appliquent, l’arrêt ayant révélé un défaut structurel. L’État doit par des mesures appropriées législatives et/ou administratives garantir un niveau raisonnable de loyer à la requérante et aux propriétaires concernés ou leur fournir un mécanisme atténuant l’impact du système sur leur droit. Pour autant, il n’appartient pas à la Cour de déterminer quel serait ce montant « raisonnable » ou quelles procédures sont à instaurer.

Les requêtes similaires sont ajournées dans l’attente de la prise de ces mesures et la question de la satisfaction équitable est repoussée, ce que conteste le juge Pavlovschi pour qui aucune circonstance particulière n’empêchait de réparer les dommages matériels et moraux de la requérante. Ce dernier critique également la place faite aux citations de la Cour constitutionnelle, dont il ne partage pas la conception d’État social et ses conséquences importantes sur le droit de propriété, ainsi que le relatif silence de la Cour européenne quant au grief de la requérante concernant la possibilité de recouvrer l’utilisation de son bien.


CourEDH, déc., Gde ch., von Maltzan et autres, von Zitzewitz et autres, Man Ferrostaal et Alfred Töpfer Stiftung c. Allemagne, 2 mars 2005

Mots clés : Irrecevabilité, réunification, contentieux des restitutions, absence d’espérance légitime

Cette affaire ne fait que réitérer des principes établis en matière de contentieux des restitutions de biens dans le cadre de la transition démocratique mais était toutefois attendue en raison de son importance politique. Le problème concernait les modalités de dédommagement des personnes ayant subi des expropriations entre 1945 et 1949 dans l’ancienne zone d’occupation soviétique, soit après 1949 en RDA, modalités réglées par différentes lois devant respecter les principes de la déclaration commune de la RFA et de la RDA sur la réglementation des questions de propriété en suspens. Les différentes lois furent contestées devant les juridictions allemandes. Certains requérants portèrent notamment devant la Cour constitutionnelle la question de la conformité à la Loi fondamentale de la loi du 27 septembre 1994 sur les indemnisations et compensations, qui prévoyait une indemnisation généralement inférieure à la valeur vénale actuelle des biens expropriés. La requête échoua. Les requérants estiment que les lois de compensation et les arrêts des Cours constitutionnelle et administrative enfreignent leur droit au respect de leurs biens pris isolément et en combinaison avec l’article 14, car contrairement à d’autres groupes de personnes, ils n’ont pas été en mesure de faire valoir un droit à restitution.

La Cour rappelle que les États sont libres d’organiser ou non la restitution des biens confisqués avant la ratification de la Convention et sont également libres des modalités de celle-ci. Cependant, lorsqu’une telle législation est prévue, elle est de nature à engendrer de nouveaux droits au titre de l’article 1 du Protocole 1. S’agissant de la recevabilité, il convient néanmoins de déterminer si les requérants peuvent se prévaloir d’un bien au regard des principes régissant la matière.

Très classiquement la Cour estime être incompétente ratione temporis et ratione personae pour se prononcer sur les expropriations réalisées entre 1945 et 1990 (qui sont des actes instantanés et non des violations continues) et sur les effets qu’elles continuent de produire. Elle rappelle en réponse à l’argument des requérants selon lequel les expropriations réalisées auraient été contraires au droit international, que l’occupation par les forces soviétiques résultait d’un statut particulier reconnu par le droit international et que les actes commis par la RDA à l’encontre de ses ressortissants ne relevaient pas du droit international. L’Allemagne ne peut donc être tenue responsable des actes commis par une puissance d’occupation souveraine ni de ceux perpétrés par un État indépendant.

Les requérants ne disposant pas de biens existants, c’est vers la notion d’espérance légitime qu’il faut se tourner, notion qu’il faut différencier du simple espoir de retrouver un droit de propriété éteint depuis longtemps.

Les expropriations réalisées entre 1945 et 1949 ne peuvent donner aucune prise au grief concernant une éventuelle restitution. En effet, la déclaration entre la RFA et la RDA a affirmé qu’elles ne seraient pas remises en cause, la Cour constitutionnelle confirmant que cette solution n’était pas contraire à la Loi fondamentale. Il n’y a donc aucune base juridique fondant l’espérance légitime de se voir restituer les biens expropriés. En revanche, un droit à compensation pour les victimes a été organisé par des lois considérées comme conformes à la norme suprême de la République fédérale. Toutefois les requérants estimaient avoir une espérance légitime à percevoir des indemnisations plus importantes en se fondant sur la relation entre indemnisation et valeur vénale. Mais la Cour estime que les droits à indemnisation étaient clairement établis par la loi de 1994 et que ni la déclaration commune ni l’arrêt de la Cour constitutionnelle de 1991 ne permettaient d’espérer une réparation allant au-delà de celle prévue légalement. Le législateur disposait en la matière d’une large marge d’appréciation et pouvait légitimement prendre en compte les disponibilités financières étatiques au regard du volume global des indemnisations à réaliser, ainsi que d’autres priorités. Par ailleurs la requête des personnes morales n’a aucun fondement puisque ces dernières sont exclues de tout droit à compensation.

Les requérants n’ayant pas obtenu un droit à restitution en vertu des lois sur le patrimoine essaie de l’obtenir en se fondant sur la loi sur les réhabilitations pénales, assimilant les expropriations à des actes de persécution politique. La Cour rappelle que la démarche allemande consistait à distinguer les réhabilitations pénales et administratives afin de mettre l’accent sur le caractère particulièrement grave des premières, offrant un droit à restitution. Or, les expropriations réalisées entre 1945 et 1949 sont toutes fondées sur des décisions administratives, ne relevant donc pas de la loi sur les réhabilitations pénales. La Cour estime que la distinction ainsi établie n’est pas arbitraire. De plus, l’interprétation de la loi sur les réhabilitations administratives excluant la possibilité d’une restitution relève de la marge d’appréciation des États.

Concernant les expropriations réalisées entre 1949 et 1990, les arguments des requérants et le raisonnement de la Cour sont similaires. Le droit à restitution étant un droit conditionné par la loi, à partir du moment où les conditions n’étaient pas remplies (restitution impossible en pratique, tiers acquéreur de bonne foi) les requérants n’avaient pas d’espérance légitime à faire valoir un droit à restitution. Le raisonnement précédent concernant le montant des indemnisations s’applique également. La Cour rappelle que le législateur allemand, dans sa volonté de réparer des injustices dont il n’était pas responsable, a dû opérer certains choix à la lumière de l’intérêt général, se fondant sur les grands principes de l’État de droit et de l’État social, et qu’il bénéficie pour ce faire d’une large marge d’appréciation. L’espoir des requérants de voir les lois modifiées pour leur assurer un droit à restitution se heurte à ces principes. Les requérants ne disposaient pas d’une créance suffisamment exigible pour constituer un bien au sens de la Convention. En conséquence les lois et arrêts s’y rapportant ne peuvent constituer une ingérence et les requêtes doivent être déclarées irrecevables ratione materiae. L’inapplicabilité de l’article 1 du Protocole 1 fait par ailleurs tomber le grief d’un traitement discriminatoire.


CourEDH, Matheus c. France, 31 mars 2005

Mots clés : Procédure d’exécution, défaut d’assistance de la force publique, expropriation privée

Le requérant a obtenu par jugement l’expulsion de son locataire. Celui-ci demanda à plusieurs reprises l’assistance de la force publique qui ne lui fut pas accordée pour des considérations d’ordre public selon la préfecture. Le requérant obtint réparation de cette lacune devant le tribunal administratif qui considéra le refus des autorités, en l’absence de risque sérieux de trouble à l’ordre public, comme une faute lourde de nature à engager la responsabilité de l’État. Le refus du préfet se réitéra cependant, se fondant notamment sur la possibilité d’une transaction de vente entre les parties et sur la nécessité de reloger les occupants avant de procéder à leur expulsion. Le requérant obtint postérieurement de nouvelles indemnités. En 2004, le requérant s’est résolu à vendre son terrain en raison de l’impossibilité prolongée d’obtenir l’expulsion des locataires.

La Cour repousse d’abord l’argument du gouvernement invoquant la perte de la qualité de victime du requérant en raison de la vente de son bien. Elle rappelle que cette vente, intervenue seize après le jugement ordonnant l’expulsion et quatre ans après l’introduction de la requête, ne constitue en aucun cas une reconnaissance par les autorité de la violation des droits du requérant ni une réparation des préjudices subis. La Cour prononce d’abord la violation de l’article 6 §1 en application de sa jurisprudence classique intégrant l’exécution des décisions de justice dans le droit au tribunal. Sur l’article 1 du Protocole 1 la Cour refuse l’argument du gouvernement selon lequel la mesure s’analyse en une réglementation de l’usage des biens. Ainsi, bien que la question du relogement des occupants puisse être prise en compte, la Cour souligne qu’elle ne découle pas de l’application d’une politique économique ou sociale en matière de logement. L’ingérence subie relève principalement du refus du préfet d’accéder à la demande du requérant pendant seize années. Se fondant sur les obligations positives et la prééminence du droit, la Cour rappelle la nécessité de sanctionner un État ne procédant pas à l’exécution des décisions de justice. La Cour souligne qu’aucune considération sérieuse d’ordre public ou social ne vient justifier en l’espèce l’inexécution prolongée du jugement. L’allocation au requérant d’indemnités au titre de la responsabilité de l’État n’est, de plus, pas de nature à effacer l’inaction des autorités qui a créé au bénéfice de l’occupant illégal une sorte d’expropriation privée. La Cour rappelle la Recommandation (2003)17 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe du 9 septembre 2003 qui soulignait l’importance de garantir un système d’exécution efficace afin de ne pas dériver vers des situations de « justice privée » contraires à la prééminence du droit. L’efficacité des systèmes nationaux permet également d’éviter le recours au juge européen. Ainsi la violation de l’article 1 du Protocole 1 est établie, la conciliation entre les considérations d’ordre public et les intérêts du requérant ayant été mal réalisée comme le souligne le juge Costa dans son opinion concordante.


CourEDH, Novoseletskiy c. Ukraine, 22 février 2005

Mots clés : Obligations positives, vol, enquête approfondie

Le requérant bénéficiait d’un titre indéfini d’occupation et de jouissance d’un appartement accordé par son employeur, Institut pédagogique d’État considéré comme autorité publique par la Cour. Le requérant démissionna de son poste et s’absenta temporairement de son appartement. Suite à cela l’Institut accorda l’appartement à un autre employé. Le requérant intenta différentes actions devant la justice pour obtenir la restitution de son droit sur l’appartement et se plaindre du vol de ses biens suite au changement d’affectation du logement. Après de nombreuses décisions contradictoires le requérant obtint satisfaction sur la restitution de son droit d’occupation mais l’enquête pénale concernant la disparition de ses biens fut close. En raison de l’état d’insalubrité dans lequel il a été rendu, le requérant n’est cependant toujours pas en mesure d’occuper l’appartement. Il se plaint de l’absence d’enquête approfondie concernant la disparition de ses biens (outre la violation de son droit au respect de sa vie privée et familiale).

La Cour rappelle que la question de l’illégalité de l’intervention de l’Institut dans l’appartement n’a jamais été considérée par les autorités internes alors qu’elle est pourtant importante. La demande de réparation du requérant a été rejetée en raison de la clôture de l’enquête sur le vol de ses biens. Or, cette procédure a été plusieurs fois close et rouverte dans une période de sept ans, durée excessive pour la Cour. Quant au respect par l’enquête pénale du minimum d’efficacité et de cohérence auquel on peut s’attendre, la Cour relève la particularité de cette dernière en ce qu’elle n’était pas une simple enquête pour vol. L’intervention a été menée par deux personnes dont l’une était le nouveau bénéficiaire de l’appartement, dont l’impartialité peut être légitimement mise en doute. Le constat selon lequel l’appartement était vide a donc été rédigé par des personnes connues et contresigné par trois autres personnes qui n’étaient pourtant pas présentes lors de l’intervention. Pourtant le parquet a toujours refusé de s’interroger sur l’éventuelle responsabilité de ces deux personnes sans fournir d’explications au requérant et en procédant au contraire à la vérification minutieuse de la réalité des possessions du requérant. Or, le parquet est un élément de l’État de droit, participant à la bonne administration de la justice, et soumis à l’obligation de motiver ses décisions. Il doit, sans pour autant fournir une réponse à chaque argument d’une partie, traiter de manière attentive les prétentions les plus essentielles. La Cour estime que cela n’a pas été le cas et que cette lacune emporte violation de l’article 1 du Protocole 1.


CourEDH, Djidrovski c. ERYM et Veselinski c. ERYM, 24 février 2005

Mots clés : Achat d’appartement à prix réduit, annulation

En application d’une loi fédérale de 1990, restée en vigueur après l’indépendance de l’ex-République yougoslave de Macédoine, les requérants, anciens officiers de l’armée yougoslave, ont pu acquérir leur appartement à prix réduit. Cependant, la Cour constitutionnelle annula cette loi sans effet rétroactif. Néanmoins la Cour suprême considéra ultérieurement que les requérants n’avaient pas le droit d’acheter les appartements au prix réduit. Les requérants se plaignent d’une atteinte à leur droit de propriété.

La Cour considère qu’ils avaient une espérance légitime à acquérir les biens à un prix réduit ayant rempli les conditions posées par la loi. De plus, l’annulation de la loi sans effet rétroactif signifiait que la Cour constitutionnelle entérinait les achats effectués sous son empire. Certes, la Cour ne peut connaître que d’une manière limitée des erreurs de fait ou de droit prétendument commises pas les juridictions internes, cependant la décision de la Cour suprême n’a pas tenu compte de la situation et de la pratique juridiques antérieures et ce sans explication. Ainsi les avantages obtenus par les requérants semblent avoir été invalidés et ces derniers pourraient être amenés à payer des compléments. Cette situation emporte violation de l’article 1 du Protocole 1. Le gouvernement n’ayant toutefois pris aucune mesure tendant à l’exécution des décisions de la Cour suprême, la Cour estime que le constat de violation constitue une réparation suffisante.


CourEDH, Frizen c. Russie, 24 mars 2005

Mots clés : Saisie de biens, légalité de l’ingérence

Le mari de la requérante fut condamné pour fraude et la voiture de la requérante fut saisie en application d’ordonnances de confiscation émises à la suite de cette condamnation. La requérante estime que cette confiscation de son bien a été émise sans base légale et pour des infractions qu’elle n’a pas commises.

La Cour estime que les considérations d’intérêt général ayant pu présider à la confiscation ne dispensent pas pour autant les autorités de citer la base légale de la mesure prise, ce qui n’a été le cas dans aucune des procédures ayant trait à l’affaire. Le gouvernement n’a par ailleurs pas comblé cette lacune devant la Cour. Ainsi l’ingérence commise dans le droit de la requérante ne peut être considérée comme ayant une base légale, ce qui est la première et la plus importante des conditions à remplir pour justifier d’une atteinte à l’article 1 du Protocole 1.


  • En bref

Mots clés : Non-exécution, retard dans l’exécution de décisions de justice, principe de légalité, rupture du juste équilibre

Dans cinq arrêts contre l’Ukraine, huit arrêts contre la Russie, deux arrêts contre la Roumanie et un arrêt contre la Moldova, la Cour condamne, pour violation des articles 6 §1 et/ ou 1 du Protocole 1, les États n’ayant pas procédé dans un délai raisonnable à l’exécution de décisions de justice allouant des indemnités, ordonnant la restitution de biens ou des compensations financières. Le manque de ressources généralement invoqué par l’État n’est pas considéré comme une justification à cette ingérence dans les droits des requérants dont certains sont des victimes de Tchernobyl, des militaires ou famille de militaires blessés ou décédés en Tchétchénie. La Cour considère selon les espèces que l’ingérence n’a pas de base légale ou qu’elle a rompu le juste équilibre devant exister entre les intérêts en présence. Signalons que dans l’arrêt Popov c. Moldova du 18 janvier 2005, le constat de violation est acquis par six voix contre une, le juge dissident considérant que le requérant ne pouvait bénéficier de la protection de l’article 1 du Protocole 1 car contestant l’inexécution d’un jugement finalement annulé après plusieurs années de procédure. Cependant cette annulation ne remet pas en question l’inexécution prolongée et non justifiée de la décision qui a privé le requérant de sa maison. Dans l’arrêt Basoukou c. Grèce du 21 avril 2005, la Cour condamne l’État en raison du non-respect par l’administration d’un arrêt du Conseil d’État ordonnant la modification d’un plan d’alignement urbain. Cette ingérence est sans base légale pour la Cour qui ajoute que dans les trois mois suivant le jour où l’arrêt sera devenu définitif, l’État doit prendre les mesures nécessaires pour garantir l’exécution de la décision de justice interne. En revanche, dans l’arrêt Užkurėlienė et autres c. Lituanie du 7 avril 2005, la Cour ne prononce pas la violation des articles 6 §1 et 1 du Protocole 1 car c’est le comportement des requérants, refusant les solutions de rechange à la restitution d’un bien proposées par l’administration en conformité avec le droit interne, qui a empêché l’exécution de la décision de justice.

Mots clés : Annulation de décisions définitives

Dans un arrêt contre la Roumanie, un contre l’Ukraine et un contre la Moldova, la Cour condamne les États pour violation des articles 6 §1 et 1 du Protocole 1 en raison de l’annulation, par différentes voies de droit comme celle du protest ukrainien, de décision de justice devenues définitives fondant le droit de propriété des requérants.

 

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