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CourEDH, Grande Chambre, Roche c/ Royaume-Uni, 19 octobre 2005 : Tests militaires : Droit à l’information renforcé et absence de responsabilité civile de la Couronne britannique


LAURE PUBERT & ARNAUD VERDIN


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-  La Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme, a été saisie en vertu de l’article 30 de la Convention, à la suite du dessaisissement de la chambre à laquelle la requête avait été transmise. Elle devait se prononcer, sous l’angle de l’article 8, sur le droit des militaires, ayant subi des tests, à la divulgation de toutes les informations nécessaires et pertinentes permettant d’évaluer les éventuels effets sur leur santé. Par ailleurs, le requérant dénonçait l’atteinte au droit d’accès à un tribunal sur le fondement de l’article 6 §1 afin de faire valoir ses prétentions quant aux conséquences des expériences subies. D’autres griefs étaient invoqués par le requérant mais n’ont pas fait l’objet de développements particuliers de la part de la Grande Chambre (non-violation des articles 1 du Protocole 1, 14, 13 et 10), en raison des constats effectués sous l’angle des articles 6 §1 et 8 de la Convention.

I. L’accès aux données concernant la santé : un droit général à l’information

Dans cette affaire, le requérant souffre de diverses pathologies infectieuses et respiratoires, qu’il attribue à sa participation, vingt auparavant, à des tests sur le gaz moutarde et sur un gaz neurotoxique, effectués sur demande des forces armées britanniques auprès de l’établissement de défense chimique et biologique de Porton Down en Angleterre. Dès 1987, il tenta activement d’obtenir toute information susceptible de l’éclairer sur une éventuelle corrélation entre la dégradation de son état de santé, qui avait conduit à ce qu’on le déclare invalide, et les essais réalisés dans les années soixante. A cet effet, il évita d’abord la voie contentieuse mais ces tentatives ne lui apportèrent que refus ou réponses générales et décousues. Il lui fallut, notamment, attendre dix ans avant d’accéder à des documents originaux. Il décida alors de demander une pension militaire, qui lui fut dans un premier temps refusée. Une attestation du ministre de la Défense lui accorda finalement le droit de la solliciter, en contrepartie de l’impossibilité d’engager toute action judiciaire contre ses services, alors que le requérant avait menacé de les poursuivre, notamment pour faute. A la suite de l’arrêt McGinley et Egan (CourEDH, McGinley et Egan c. Royaume-Uni, 9 juin 1998), ce dernier saisit la Commission de recours des pensions (ou la PAT), en vertu de l’article 6 §1 de son règlement, et obtint une ordonnance de divulgation de certains documents officiels pertinents. Cependant, la PAT refusa de reconnaître un lien de causalité entre les essais et ses problèmes de santé. Le requérant porta l’affaire devant la High Court qui décida de la renvoyer à la PAT pour un nouvel examen. Un dispositif d’information et des programmes d’évaluation sanitaire furent également mis en place depuis 1998 mais n’apportèrent aucune réponse complète et satisfaisante. Le requérant se plaignait devant la Cour de n’avoir pu accéder qu’à des informations parcellaires, qui selon lui, n’avaient pas permis d’atténuer ses craintes, en violation des obligations positives incombant normalement à l’Etat sous l’angle de l’article 8.

Concernant l’applicabilité de l’article 8, la Cour se réfère à l’arrêt McGinley et Egan, relatif à la santé des militaires britanniques ayant participé à la campagne d’essais nucléaires de l’île Christmas. Elle rappelle que la protection de la vie privée implique le droit, pour le requérant, d’accéder aux informations qui pourraient contribuer à apaiser ses craintes et lui permettre d’évaluer le danger auquel il a été exposé (§ 155). Comme dans cet arrêt, la possibilité de répercussions sur la santé du requérant n’était pas incontestée et celui-ci reprochait aux autorités d’avoir gardé en leur possession certains documents pertinents sans qu’il puisse être établi avec certitude que ceux-ci étaient porteurs de la preuve requise du lien supposé de causalité. La Cour « considère qu’il pesait sur les autorités une obligation positive d’offrir au requérant une « procédure effective et accessible » qui lui eût permis d’avoir accès à « l’ensemble des informations pertinentes et appropriées » (McGinley et Egan, précité, § 101) et d’évaluer ainsi tout risque auquel il avait pu être exposé lors de sa participation aux tests (Guerra et autres, précité, § 60) » (§ 162). Elle tient compte de la volonté évidente de savoir, qu’a démontrée le requérant dans sa quête d’informations. Ce dernier souhaitait en effet dissiper toutes les incertitudes concernant l’éventuel danger, auquel il aurait été soumis, et rompre avec l’anxiété qui cristallisa ses pensées et le mina pendant plusieurs années. De plus, le gouvernement n’a excipé d’aucun intérêt public particulier et impérieux justifiant de ne pas communiquer certaines pièces ; au contraire il a même déclassé certains documents après avoir révisé sa position.

Cet arrêt revendique sa filiation jurisprudentielle dans chacun de ses motifs tout en s’en détachant dans son dispositif. En effet, la Cour confirme l’orientation prise dans l’arrêt McGinley et Egan, qui consiste à placer toutes les informations relatives à la santé dans le champ d’application de l’article 8, sans s’arrêter aux simples données médicales contenues dans le dossier personnel du requérant, comme cela était le cas dans l’arrêt Gaskin (CourEDH, Gaskin c. Royaume-Uni, 7 juillet 1989). Cependant, elle arrive à une conclusion différente : la procédure organisée par l’article 6 du règlement de la PAT ne suffit plus à satisfaire aux obligations positives de l’Etat. Elle estime qu’en l’espèce, le requérant n’a pas négligé d’introduire une procédure interne afin de lever le voile sur la dangerosité des activités qui auraient pu lui avoir causé préjudice. Mais cette diligence n’a pas empêché que son droit à l’information soit en partie bafoué. Pour justifier son changement d’opinion concernant la législation britannique, la Cour souligne la différence de situation. En effet, la quête d’information du requérant n’était pas liée à une demande de pension ou à une action en justice contrairement aux faits de l’arrêt McGinley et Egan ; s’il eut recours à la voie contentieuse cela ne fut qu’en dernier secours. Par conséquent, appliquer strictement la solution de cet arrêt et, ainsi, en déduire une obligation de faire usage de la procédure de l’article 6, serait contraindre une personne, qui cherche à obtenir des renseignements hors contentieux, à s’engager dans une procédure contentieuse. Or, comme « il ressort des arrêts Guerra et Gaskin susmentionnés et ainsi que le requérant le fait valoir, l’obligation de divulgation en cause [...] n’exige pas de l’intéressé que pour obtenir satisfaction il engage une procédure » (§ 165). Il s’agit d’une évolution vers un droit généralisé d’accès à des données médicales, détaché de tout litige. La position de la Cour se rapproche de celle qui est prônée dans l’article 10 de la Convention d’Oviedo du 4 avril 1997 relative à la protection des droits de l’homme et de la dignité de l’être humain à l’égard des applications de la biologie et de la médecine, qui garantit à toute personne un droit de connaître toute information recueillie sur sa santé (sauf à respecter sa volonté de ne pas être informée et à tenir compte des restrictions que, dans son propre intérêt, la loi peut prévoir à titre exceptionnel). Après avoir constaté les difficultés du gouvernement à fournir les documents nécessaires malgré l’injonction de la PAT, difficultés que celle-ci a d’ailleurs qualifiées de « troublantes », la Cour estime que le dispositif mis en place en 1998 n’apporte pas davantage de solution satisfaisante en l’absence d’une obligation de divulguer et d’informer, qui serait seule capable d’empêcher la dispersion des données pertinentes. En effet, l’un des arguments du gouvernement pour justifier l’étalement dans le temps du respect de son obligation, reposait sur la dispersion de certains documents du fait de leur ancienneté et de leur nature, laquelle requérait parfois qu’il y ait dé-classification. Partant, « l’État n’a pas satisfait à l’obligation positive qui lui incombait d’offrir au requérant une procédure effective et accessible qui eût permis à l’intéressé d’avoir accès à l’ensemble des informations pertinentes et appropriées, et ainsi d’évaluer tout risque auquel il a pu être exposé lors de sa participation aux tests » (§ 167), en violation de l’article 8. Après avoir refusé de constater une violation de l’article 13, c’est sous l’angle de l’article 8 que la Cour traite de l’exigence d’effectivité en rappelant que cet article pose une obligation procédurale de collecte et de diffusion d’informations. Finalement, comme dans l’arrêt Gaskin, le système britannique rompt l’équilibre en l’absence d’organe indépendant chargé de prendre la décision finale quant à l’accès aux documents.

II. L’absence d’un droit à réparation

L’arrêt de Grande Chambre Roche c. Royaume-Uni, sous l’angle de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, s’insert dans un groupe restreint de décisions adoptées à la plus courte des majorités de la Grande Chambre. La Cour constate la non-violation de l’article 6 §1 de la Convention par neuf voix contre huit. L’objet du litige est relatif au droit d’accès à un tribunal. Le requérant chercha à faire valoir auprès du ministère de la défense ses états de service et sollicita une pension militaire qui ne lui fut pas accordée. Le requérant menaça alors d’engager une procédure judiciaire. Le ministre délivra par la suite une attestation, au titre de l’article 10 de la loi de 1947, ayant pour effet de bloquer toute procédure de responsabilité pour faute de l’Etat mais permettant l’octroi d’une pension militaire. Telle est la disposition interne faisant l’objet du recours. Par cette disposition, le requérant soutenait l’existence d’une atteinte à son droit d’accès à un tribunal protégé par la Convention. Suite à un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme (CourEDH, Mc Ginley et Egan c. Royaume-Uni, 9 juin 1998), le requérant saisit la Commission de recours des pensions qui affirma que rien ne permettait de conclure au rapport causal entre les expériences et l’état de santé actuel du requérant. La High Court estima que cette commission devait réexaminer cette affaire. La Cour d’appel et la Chambre des Lords estimèrent que l’article 10 de la loi de 1947 ne pouvait s’analyser comme une atteinte à l’article 6 de la Convention et au droit d’accès à un tribunal. Afin de déterminer s’il y avait atteinte au droit d’accès à un tribunal, la question principale consistait à savoir si l’article 6 de la Convention était applicable. La réponse à la question était fonction de l’examen de l’article 10 de la loi de 1947. L’intervention du ministre constituait-elle une limitation procédurale au régime de responsabilité ou bien le régime de responsabilité prévu par la loi de 1947 n’entendait conférer aucun droit à réparation vis-à-vis des militaires ? La réponse à cette question commandait l’application ou non de l’article 6 de la Convention et son éventuelle violation. Selon une argumentation développée et une analyse fine de la jurisprudence européenne en la matière, les Law Lords ont estimé que l’article 6 ne trouvait pas lieu à s’appliquer. Selon eux « l’article 6 touchait à l’équité de la procédure et à l’intégrité du système judiciaire d’un Etat, et non au contenu matériel du droit national »(§90), les juges reconnaissent cependant que la ligne de partage est chose délicate, comme en témoigne la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Examinant particulièrement l’intention du législateur, la Chambre des Lords estime que celui-ci n’a pas créé un obstacle procédural mais entendait priver les militaires de tout droit à réparation sur le fondement de la responsabilité civile de la Couronne.

La Cour de Strasbourg souscrit au raisonnement des juges britanniques, et conclut ainsi à la non-application et à la non-violation de l’article 6 de la Convention. Il est, à cet égard, intéressant de souligner que le raisonnement des juges internes a largement contribué à cette position, la Cour estimant que « Lorsque de surcroît les juridictions nationales supérieures ont analysé de façon complète et convaincante la nature précise de la restriction litigieuse, en s’appuyant sur la jurisprudence pertinente issue de la Convention et sur les principes qui en découlent, la Cour doit avoir des motifs très sérieux pour prendre le contre-pied de ces juridictions en leur substituant ses propres vues sur une question d’interprétation du droit interne (Z et autres précité, § 101) et en jugeant, contrairement à elles, que la personne concernée pouvait prétendre de manière défendable qu’elle possédait un droit reconnu par la législation interne » (§120). La Cour de Strasbourg rappelle le « principe fondamental selon lequel l’article 6 n’assure par lui-même aucun contenu matériel déterminé dans l’ordre juridique des Etats contractants » (§119). La Cour estime que l’intervention du ministre ne constitue pas un empiétement de l’exécutif sur le domaine judiciaire, l’attestation du ministre servant uniquement à confirmer l’imputation de la responsabilité du dommage afin de faciliter l’accès au régime d’indemnisation. Ce raisonnement de la Cour a provoqué l’opinion dissidente du juge Loucaides à laquelle se sont ralliés M. Rozakis, M. Zupancic, Mme Straznicka, M. Casadevall, Mme Thomassen, M. Maruste et M. Traja. Il est très intéressant d’analyser cette

opinion dissidente car elle aurait très bien pu constituer le raisonnement final et décisif de la Cour compte tenu de l’étroitesse de la majorité acquise dans ce cas. La vérité, dans cette affaire, dépendait bien plus du nombre que de la force des argumentations, les deux aspects pouvant être soutenus raisonnablement l’un comme l’autre. Cette opinion dissidente soutient que le requérant possédait un droit et que les dispositions du droit d’accès à un tribunal ont, en l’espèce, été violées. En effet, la loi de 1947 (qui a d’ailleurs été abrogée en 1987), entendait introduire en droit anglais un régime de responsabilité civile de la Couronne, chose novatrice par rapport à l’adage « le roi ne peut mal faire ». Cet adage fut cependant maintenu vis-à-vis des militaires par l’article 10 de la loi de 1947. Les juges dissidents regrettent que cette fiction juridique ait pu neutraliser l’application de la Convention et souscrivent au raisonnement de la High Court (qui fut ensuite réformé par la Cour d’appel et par la Chambre des Lords) qui estimait que si le législateur avait entendu priver les militaires de tout droit à réparation, il aurait dû priver expressément les membres des forces armées de ce régime nouvellement créé. Les juges de Strasbourg estiment que l’article 10 en cause régit simplement une responsabilité civile existant par le biais de restrictions procédurales. Ainsi, l’intervention du ministre s’analyse selon eux en une restriction procédurale. Enfin, et ceci et particulièrement intéressant, les juges estiment que leur mission de juges des droits de l’homme emporte l’obligation de faire place au droit d’accès au tribunal tant qu’il existe une possibilité raisonnable de le faire, et tel était, selon eux, le cas en l’espèce. Bien que souscrivant à cette opinion dissidente, le juge Zupantic souligne les contradictions de la décision de la Cour en des termes assez sévères stigmatisant un « droit médiocre » produit par le raisonnement de la Grande Chambre. Selon M. Zupancic, la distinction entre droit et recours constitue une approche paradoxale dans la mesure où dans le système de la common law, ces éléments sont « interdépendants ». D’un point de vue théorique, le juge estime, en outre, que le droit et son recours sont « consubstantiels » et qu’« un droit matériel est son recours ».

 

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