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CourIDH, Acevedo Jaramillo et autres c. Pérou, 7 février 2006 : L’émergence d’une protection juridictionnelle des droits économiques, sociaux et culturels dans le cadre du système interaméricain des droits de l’homme.


Amaya ÚBEDA DE TORRES. Docteur en droit de l’Université Robert Schuman de Strasbourg et de l’Université Complutense de Madrid, membre de l’équipe des droits de l’homme de l’Université Robert Schuman


-  Après l’affaire Baena Ricardo et autres (270 travailleurs) c. Panama[1], la Cour interaméricaine a bénéficié d’une nouvelle opportunité de donner un contenu effectif aux droits économiques, sociaux et culturels que la Convention Américaine protège. La Cour retrouve dans cette affaire les difficultés auxquelles elle avait déjà été confrontée pour mettre en place un mécanisme unique de protection. Ces difficultés résultent non seulement des carences des instruments de protection, mais également des incertitudes liées à l’adéquation de la protection juridictionnelle dans le domaine des droits économiques, sociaux et culturels (DESC). L’arrêt Acevedo Jaramillo et autres s’inscrit dans ce prolongement. Au lieu de consacrer le droit au travail au sens large et de reconnaître des droits syndicaux en faveur des requérants, la Cour met en exergue les droits civils et politiques, et les utilise pour arriver à une protection sui generis des DESC. L’article 26 de la Convention américaine ayant une portée restreinte dans la protection des droits économiques et sociaux, et leur justiciabilité au sein du système interaméricain étant très critiquée, la juridiction de Costa Rica mène utilise une technique particulière lui permettant de protéger les premiers à travers des droits plus classiques et moins contestés.

Les faits mettent en relief les problèmes auxquels la Cour a dû faire face. Les requérants, employés de la commune de Lima, furent licenciés suite à la mise en œuvre d’un processus d’évaluation établi par un décret législatif en 1996. Ce processus, mené dans le cadre d’une réforme sociale plus globale, avait entraîné plusieurs conséquences. Certains des employés avaient refusé de prendre part aux épreuves de ce processus ou avaient échoué ; d’autres avaient participé à des manifestations contre le processus, et quelques-uns avaient même entamé une grève, déclarée illégale par la mairie, mais considérée conforme à la loi par les tribunaux internes. Le syndicat des travailleurs de la commune (SINTRAMUN) ayant introduit des requêtes pour licenciement abusif, les juridictions internes se prononcèrent en faveur des employés. Dans certains cas, elles estimèrent que l’absence de publication des règles relatives aux conséquences d’un refus de participer au processus ou d’un échec à ce même processus avait empêché les employés de connaître les conséquences de leurs actes. Dans d’autres cas, elles considérèrent que les épreuves n’avaient pas eu lieu à la date prévue et qu’en conséquence le licenciement était illégal. Enfin, dans les derniers cas, les tribunaux jugèrent les sanctions imposées excessives et contraires à la législation existante. En outre, la mairie avait décidé, en 1996, la dissolution et la liquidation de l’entreprise de nettoyage des résidus solides de la commune de Lima, décrétant ainsi le licenciement de tous ses membres en contrevenant à la législation en vigueur. La mairie de Lima fut condamnée à rétablir les employés dans leurs postes de travail. En 2001, le décret législatif relatif au processus d’évaluation fut abrogé, et des commissions spéciales furent mises en place pour rétablir dans leurs droits les travailleurs licenciés. D’autres litiges concernant la mairie avaient été soumis aux juges. Ainsi, la mairie, qui avait cédé au syndicat des travailleurs de la commune des terrains pour construire des logements pour ses affiliés, décidait, en 1998, en raison du retard dans la construction, de révoquer cette cession de biens. Les juridictions internes se prononcèrent à nouveau en faveur du Syndicat et demandèrent à la mairie de rendre la propriété des terrains.

Les requérants se plaignent principalement devant la Cour de la non exécution des arrêts des juridictions internes par la mairie. Celle-ci refuse notamment de donner suite aux douze arrêts rendus par la Cour constitutionnelle sous le prétexte qu’ils ont été rendus entre 1997 et 2000, à une période au cours de laquelle le Congrès péruvien, sous la présidence de Fujimori, avait destitué trois des sept membres de la Cour, ce qui avait eu pour conséquence que la Cour avait été constituée irrégulièrement par seulement quatre membres au moment de rendre les décisions[2]. Il faut dire que la Cour avait rejeté les demandes de la mairie, en mettant en relief le préjudice aux droits des tiers et le principe de sécurité juridique. La Cour interaméricaine traite également du problème de fond concernant les droits économiques sociaux et culturels en l’absence de régime de protection découlant de la Convention Américaine (I), même si cette dernière construit une protection forcément limitée au cas d’espèce (II).

I.Une base conventionnelle incomplète

Si la Convention Américaine des droits de l’homme (CADH) contient une référence directe aux droits économiques et sociaux, son manque de précision a toutefois nécessité qu’elle tente de combler les lacunes existantes. L’article 26 de la CADH, intitulé « développement progressif », est la seule disposition faisant partie du titre III (« Des droits économiques, sociaux et culturels »). La Convention Américaine apparaît ainsi comme le premier instrument conventionnel des droits de l’homme qui regroupe dans un texte unique des droits civils et politiques avec et des droits économiques et sociaux. Cependant, cette consécration des droits économiques, sociaux et culturels est timide car les États ne s’engagent à leur égard qu’« à prendre des mesures visant à assurer progressivement la pleine jouissance des droits » dans le cadre « des ressources disponibles ». La faiblesse de l’article 26 est soulignée par la doctrine, qui le considère comme une norme de droit « programmatoire »[3]. Certains auteurs considèrent estiment qu’il résulte d’une « erreur grave » commise au cours des travaux préparatoires[4]. En effet, les débats sur son inclusion dans la Convention furent longs et complexes et la lacune provoquée par l’absence de liste fut très critiquée. La lacune conventionnelle fut toutefois comblée par un texte additionnel : le Protocole de San Salvador. Approuvé en 1988, le Protocole de San Salvador est entré en vigueur le 16 novembre 1999[5]. Partant du principe de l’indivisibilité des droits de l’homme affirmé dans son Préambule, le Protocole contient une liste de droits, appelés « droits de créance », qui exigent de l’Etat qu’il prenne des mesures positives pour les rendre effectifs. Dans le cadre de cet instrument, deux mécanismes de protection coexistent. D’une part, un mécanisme non juridictionnel - établi par l’article 19 du Protocole et en vertu duquel les Etats présentent des rapports périodiques sur la situation dans leurs pays des droits économiques, sociaux et culturels[6]. D’autre part, un mécanisme d’ordre juridictionnel, plutôt embryonnaire, confié à la Cour. Cette dernière ne peut se prononcer, conformément au Protocole de San Salvador, que sur deux droits, le droit à l’éducation et les droits syndicaux[7], mais encore faut-il que l’Etat ait ratifié le Protocole et ait accepté au préalable sa compétence contentieuse. A supposer que toutes les conditions soient réunies, il semblerait donc que seuls ces droits seraient susceptibles d’être allégués devant la Cour. OrMais le principe d’indivisibilité a conduit à un élargissement progressif de cette possibilité de recours grâce à l’article 26 de la CADH, qui trouve dans son imprécision un allié inattendu.

II.Une protection juridictionnelle précaire

L’exercice d’un contrôle juridictionnel sur les droits économiques et sociaux représente une construction difficile, comme en témoigne l’arrêt Acevedo. Les obstacles procéduraux et substantiels sont nombreux et mettent en relief les problèmes spécifiques au régime de protection de ces droits. Après avoir rejeté l’exception préliminaire relative au non-épuisement des voies de recours internes parce qu’elle n’avait pas été soulevée devant la Commission interaméricaine, la Cour se prononce sur deux moyens soulevés par le gouvernement péruvien. Le premier concerne la capacité d’agir des requérants. Le système interaméricain excluant la légitimation active des personnes morales, une exception d’incompétence liée à l’incapacité d’agir d’une association peut être soulevée dans les affaires relatives aux droits économiques, sociaux et culturels. En effet, ces droits concernent souvent des associations ; cependant, leur statut en tant que telles ne serait pas une cause immédiate de rejet de la requête. Si la plainte déposée par une personne morale dans son propre nom n son nom propre auserait été déclarée irrecevable[8], les requérants sont, dans le cas d’espèce, des individus bien identifiés, bien quemême si groupés dans des différentes associations syndicales. Le deuxième moyen répond à l’allégation étatique selon laquelle les requérants n’ont pas été « représentés » conformément aux exigences du règlement de la Cour. En effet, selon l’article 23 du nouveau Règlement de la Cour[9], en cas de pluralité de victimes, celles-ci doivent désigner un interlocuteur unique pour participer à la procédure. Cependant, comme la Cour le met en reliefsouligne, cette disposition doit constituer un avantage pour les victimes et non comme un moyen de limiter leurs droits. Les deux arguments sont, donc rejetés, mais, avant de se prononcer sur les questions de droit substantiel, la Cour doit faire face à un autre obstacle : l’Etat veut retirer l’acceptation de sa responsabilité qu’il avait faite de sa responsabilité en juillet 2002 en invoquant des « faits nouveaux », en rapport avec les changements politiques intervenus au Pérou au cours des dernières années. L’Etat fait d’abord valoir les circonstances politiques propres à l’affaire dans laquelle s’affrontait, d’un côté, M. Fujimori qui était président du Pérou et qui contrôlait l’appareil judiciaire, de l’autre, le maire de Lima, M. Andrade, qui faisait partie de l’opposition. Le gouvernement indique de plus qu’il a récemment appris que le syndicat des travailleurs de la Commune était corrompu et qu’il avait reçu des sommes d’argent très élevées pour créer des « conflits sociaux artificiels », destinés à déstabiliser le maire, conflits donnant lieu à des litiges systématiquement résolus de manière défavorable à la commune. La Cour, tout en reconnaissant les troubles et la corruption au Pérou, a refusé d’admettre qu’il s’agissait d’un « fait nouveau » car rien ne prouvait que les arrêts rendus par les juridictions internes avaient été manipulés. La reconnaissance de responsabilité reste, donc, pleinement valable.

Du point de vue du fond, l’analyse de la Cour s’axe notamment sur l’article 25 de la CADH (droit à un recours judiciaire effectif). En effet, les griefs principaux se basent sur la non- exécution des arrêts internes favorables aux employés par l’Etat péruvien. Le gouvernement ayant privé les résolutions judiciaires de toute effectivité, les requérants n’ont pu jouir d’un droit à un recours effectif au sens de l’article 25 de la Convention américaine. Jusqu’à ce moment, l’argumentation semble assez « banale », car l’affaire s’inscrit dans le cadre plus classique des violations du procès équitable découlant d’un système judiciaire inefficace et d’un pouvoir exécutif trop présent. Cependant, la Cour franchit un pas de plusen avant et utilise ceci comme le point de départ du développement jurisprudentiel des droits économiques et sociaux. Elle tient compte, pour se prononcer à propos de la violation au droit à un recours effectif, des conséquences « particulièrement graves » sur les « droits du travail » des requérants, des conséquences qui sont , prises en considération surtout au moment des réparations[10]. La juridiction de Costa Rica exige ainsi plusieurs formes de « restitutio in integrum » très atypiques : elle demande premièrement à l’Etat la rrestitutionéintégration danse leurs postes de travail desaux personnes qui ont été dépourvues à tort selon les tribunaux internes ; dans le cas où ceci ne serait plus possible, l’Etat devra « offrir des alternatives d’emploi qui respectent les conditions, les salaires et les rémunérations qu’ils avaient avant leur licenciement »[11]. Si cette possibilité est également irréalisable, l’Etat sera obligé enfin de payer une indemnisation pour licenciement abusif, qui devra tenir compte non seulement du temps effectivement travaillé, mais aussi de la durée du licenciement injustifié[12].

Il s’agit d’une protection « par ricochet » des droits économiques, sociaux et culturelsDESC, car la Cour ne se prononce pas (à nouveau !) sur le fondement de ces droits ou de leur protection au sein du système créé par la CADH ; elle se prononce au principal exclusivement sur les droits classiques qui s’énoncent dans les articles 8 et 25 de la Convention, et c’est seulement en phase de réparations qu’elle décrète des mesures qui, tendant à une protection effective des droits des employés, semblent plus proches d’une juridiction interne du droit de travail que d’une juridiction internationale.


[1] CourIDH, arrêt du 3 février 2001, série C, nº 72.

[2] V. à ce sujet l’arrêt de la CourIDH Cour constitutionnelle c. Pérou, du 31 janvier 2001, série C, nº 71, qui met en relief les irrégularités et l’empiètement sur le pouvoir judiciaire menés sous la présidence de Fujimori.

[3] TIGROUDJA, H. y PANOUSSIS, I. : La Cour Interaméricaine des Droits de l’Homme. Analyse de la jurisprudence consultative et contentieuse, Bruylant, Nemesis, Bruxelles, 2003, p. 3.

[4] GROS ESPIELL, H. : "La Convention américaine et la Convention européenne des droits de l’homme : analyse comparative", RCADI, vol. 218, 1989, p. 291. Le professeur ESPIELL regrette que la protection plus forte des droits ECOSOC, proposée dans les trois projets de base de la Convention américaine présentées en 1959, n’ait pas été retenue. Parmi les raisons du refus, il avait été soulevé que les références aux droits ECOSOC faisaient déjà l’objet d’un des Protocoles de reforme à la Charte de l’Organisation des Etats Américains, le Protocole de Buenos Aires (observations du gouvernement mexicain au cours de la Conférence interaméricaine tenue en 1969 pour adopter le texte de la CADH).

[5] Il a été ratifié par treize Etats à l’heure actuelle (Argentine, Brésil, Colombie, Costa Rica, Equateur, El Salvador, Guatemala, Mexique, Panama, Paraguay, Pérou, Surinam et Uruguay).

[6] De plus, en vertu de l’article 42 de la CADH, les Etats devront fournir à la Commission interaméricaine les informations nécessaires pour qu’elle puisse effectuer des rapports sur le respect des DESC.

[7] Article 19 §6 du Protocole.

[8] La Commission interaméricaine a ainsi interprétée la Convention dans une jurisprudence constante (Rapports nº 10/91 -Banco de Lima c. Pérou, requête nº 10.169, du 22 février 1991-, 47/97 -Tabacalera Boquerón, S.A. c. Paraguay, du 16 octobre 1997- ou le 103/99 -Bernard-Merens et familla c. Argentine, du 27 septembre de 1999-).

[9] Le nouveau règlement de la Cour entra en vigueur le 1 janvier 2003.

[10] Arrêt Acevedo Jaramillo, § 278.

[11] Ibidem, § 299.

[12] Ibidem, § 300.

 

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