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Quelques considérations autour du rôle de la Cour européenne à propos d’un arrêt pilote


PEGGY DUCOULOMBIER

CourEDH, Gde ch., Hutten-Czapska c. Pologne, 19 juin 2006

Mots clés : Arrêt pilote, contrôle des loyers, dysfonctionnement structurel, conflit de droits, rôle de la Cour

-  La Grande chambre de la Cour confirme le constat de violation établi par l’arrêt de chambre du 22 février 2005 (voir cette Revue n° 17). Les motivations de cette nouvelle décision divergent toutefois partiellement. Par ailleurs, cet arrêt est une occasion supplémentaire de s’interroger sur les transformations que subit la Cour, notamment vers un rôle constitutionnel plus fortement affirmé, ce qui ne va pas sans controverse comme l’illustrent les opinions séparées et partiellement opposées des juges Zagrebelsky et Zupančič.

Était en cause la législation polonaise de contrôle des loyers, touchant potentiellement un nombre considérable de propriétaires empêchés par ses effets de couvrir même les frais d’entretien de leurs biens. La requérante invoquait la violation de l’article 1 du Protocole 1 en ce qu’elle n’avait pu percevoir un revenu correct de son bien, en raison du contrôle des loyers, ni le récupérer en raison des restrictions à la cessation des baux. Parallèlement à la procédure engagée par la requérante devant la Cour européenne, le système en cause faisait l’objet de diverses modifications, notamment par des amendements de décembre 2004 qui tentaient de prendre en compte les inconstitutionnalités relevées par la Cour constitutionnelle sans toutefois renoncer à la protection renforcée des locataires, fondement originel de cette législation. Les dernières modifications ne résistèrent pas au contrôle de la juridiction constitutionnelle car elles manquaient au principe de prééminence du droit et de confiance légitime ainsi qu’à la protection du droit de propriété.

La Cour constitutionnelle estimsouligna qu’il revenait au législateur de réconcilier les différents droits constitutionnels en évitant le maintien stéréotypé de relations antagoniques entre locataires et propriétaires. D’un côté, les propriétaires ont droit à un rendement et à un profit correct du capital investi ; de l’autre, les locataires doivent être protégés contre un usage abusif de leur droit par les propriétaires. La Cour constitutionnelle souligna l’absence du respect du principe de proportionnalité par les amendements qui ne permettaient, en définitive, ni la protection effective des droits des propriétaires ni celle des locataires. La Cour ajouta au soutien de sa décision l’arrêt de la Cour européenne de février 2005. Elle la compléta ensuite par des recommandations précises à l’adresse du Parlement concernant la création d’un système de contrôle juridictionnel des loyers, empreint de souplesse, afin d’équilibrer les droits en présence. Plus que jamais les idées d’adaptabilité aux circonstances des espèces et de proportionnalité (ou de concordance pratique) sont à l’œuvre dans la jurisprudence constitutionnelle et dans l’élaboration de la loi. Parallèlement à la création d’un ordre public européen matériel, la convergence des outils entre les juridictions est frappante. Cela souligne le dialogue fructueux qui peut s’établir, dès lors que les juridictions nationales font preuve d’ouverture au droit international et que la Cour européenne prend en considération (sans concession pour autant) les décisions des juridictions supérieures nationales.

Dans cet arrêt, la Cour européenne analyse la légalité, la légitimité de l’ingérence et le juste équilibre entre les intérêts en cause. La première condition est remplie, tout comme la deuxième sans modification substantielle des arguments retenus par la chambre. Quant à la troisième condition, la Cour ajoute aux lois prises en considération par la chambre les développements survenus depuis son arrêt. Concernant la loi de 1994, de 2001 et les amendements de 2004, la Grande chambre souscrit globalement aux conclusions de la chambre, qui avait elle-même suivi les remarques de la Cour constitutionnelle, et considère que ces dispositions ont porté atteinte à la substance du droit de propriété de la requérante.

Concernant la période postérieure à avril 2005, la Cour note que la requérante a pu récupérer la jouissance de son bien, mais applique sa jurisprudence traditionnelle en affirmant que cela ne suffit pas à la priver de son statut de victime. De plus, elle rappelle que le problème en cause devant elle, de nature structurelle, n’est pas résolu par le règlement ponctuel d’une violation. Elle souligne ainsi que son rôle dépasse le traitement du cas particulier de la requérante. La Cour utilise l’arrêt de la Cour constitutionnelle de 2005 ainsi que ses recommandations pour établir que les violations des droits de propriétaires perdurent contrairement à ce que prétend le gouvernement. Elle estime qu’« aucun progrès notable ne pourra être réalisé si les lacunes d’ordre général relevées dans la législation polonaise sur le logement, [...], ne sont pas rapidement supprimées et si le système dans sa globalité n’est pas amendé de manière à garantir une protection réelle et effective de ce droit fondamental dans le chef des autres personnes se trouvant dans une situation similaire ». En conclusion, la Cour souscrit au constat de violation de la chambre mais ajoute que celui-ci ne tient pas uniquement à la restriction du montant des loyers mais résulte du jeu combiné des différentes restrictions qui pèsent sur le droit des propriétaires comme notamment les limites à la cessation des baux, l’absence d’un mécanisme légal leur permettant d’obtenir la compensation des pertes subies etc., ce qui n’est pas sans importance au regard des conséquences de la procédure d’arrêt pilote qui implique la prise de mesures générales. Si des restrictions aux droits des propriétaires sont acceptables par rapport aux critères conventionnels, la Grande chambre souligne que la situation en cause est inédite dans sa jurisprudence au regard de l’importance des restrictions imposées. Certes, la situation de l’État polonais l’était également en ce qu’il devait concilier et protéger à la fois les droits des propriétaires et les droits sociaux des locataires dans un contexte de transition démocratique et de pénurie de logement. Toutefois, la Grande chambre estime que les charges découlant d’une telle transformation ne peuvent reposer sur un seul groupe social. Elle considère donc que la balance réalisée par l’État n’était pas juste en ce qu’elle aboutissait à ne faire supporter la nécessité de protéger les locataires vulnérables que par les propriétaires, au détriment de leur droit. La légitimité de la protection d’une catégorie particulière, qui traduit une certaine hiérarchie des valeurs dans une société démocratique, ne doit pourtant pas aboutir à la dénégation des droits d’un groupe dont la protection est considérée comme de moindre importance. Les relations antagoniques entre locataires et propriétaires sont classiques et les États, à travers leurs réglementations, révèlent une préférence pour l’une ou l’autre catégorie. Il est de plus évident que la faveur accordée à l’une des catégories se traduit par une certaine restriction des droits de l’autre catégorie, malgré l’affirmation de la Cour constitutionnelle dans son arrêt du 19 avril 2005 (au § 138, la Cour constitutionnelle énonce qu’ « En règle générale, ces droits entrent en conflit mais, comme cela a été relevé [dans l’un des précédents arrêts de la Cour constitutionnelle], ce serait simplifier que de traiter pareil conflit de manière linéaire et de supposer que si l’on assure un certain niveau de protection à l’un de ces droits cela entraîne obligatoirement un affaiblissement du niveau de protection accordé à l’autre. »).

La volonté de conciliation ne peut masquer l’idée selon laquelle certains droits doivent faire l’objet de concessions plus importantes pour la sauvegarde d’autres droits auxquels la société accorde la prééminence. Toutefois c’est le rôle de la Cour européenne de dire dans quelle mesure et jusqu’à quel point les restrictions d’un droit conventionnel au bénéfice d’un autre droit, fût-il conventionnel ou non, est acceptable au regard des standards de la société démocratique européenne. Il apparaît que la protection légitime du droit de locataires (dont l’efficacité semble de plus douteuse pour la Cour constitutionnelle) ne peut se faire au total détriment du droit des propriétaires. Dans cette mesure, le système polonais caractérisé par une atteinte radicale au droit de propriété, puisque ses titulaires ne sont même pas en mesure de couvrir les frais impliqués par la possession d’un bien ni mne sont en mesure ême d’exercer un minimum leur liberté contractuelle, ne peut être considéré comme ayant réalisé le juste équilibre entre les droits concurrents.

Quant à l’application, contestée par le gouvernement, de la procédure de l’arrêt pilote au titre de l’article 46, la Grande chambre rappelle d’abord les principes posés par l’arrêt fondateur Broniowski c. Pologne ainsi que les motivations de ce qui est une innovation prétorienne audacieuse bien que, selon nous, partiellement fondée sur des arguments contestables, à savoir l’augmentation du contentieux répétitif (voir notre commentaire dans cette Revue n° 15). À ce titre, si plus de cent mille propriétaires sont concernés, six cents à neuf cent mille locataires le sont également. À cet élément certes quantitativement incontestable, nous préférons rappeler l’autre justificationsoutien de cette procédure, à savoir la volonté d’aider les États à se conformer rapidement et de manière cohérente aux arrêts de la Cour par la réforme des problèmes structurels de leurs systèmes, dans le respect du principe de subsidiarité et de l’article 1er de la Convention.

La Grande chambre souscrit à la décision de la chambre au regard de ces deux éléments : l’ampleur des violations potentielles, même si la Cour ne fait pas encore face à un afflux de requêtes (pour l’instant la Cour compte dix-huit requêtes similaires dont l’une concerne deux cents personnes) car il ne s’agit pas d’une condition sine qua non pour l’application de la procédure, et la nature structurelle de leurs causes. Concernant les mesures générales que l’État polonais doit prendre, celles-ci sont orientées par la précision qu’apporte la Grande chambre quant aux causes de la violation de l’article 1 du Protocole 1 qui ne se limitent pas à l’impossibilité pour les propriétaires de percevoir un loyer correct mais touchent également la liberté contractuelle et l’existence d’un mécanisme de compensation judiciaire. De plus, cette dernière rappelle la prise en compte des droits sociaux des locataires sans doute afin d’éviter que la mise en conformité du système ne se traduise pas par un « retour de balancier » trop important pour ces derniers. Ainsi, sans entrer dans des détails qu’elle estime, à juste titre au regard de ce que devrait être selon nous la conception de la marge d’appréciation, ne pas relever de son rôle, la Cour énonce assez logiquement que les mesures générales doivent assurer un équilibre entre les intérêts des propriétaires « notamment en donnant à ceux-ci la possibilité de tirer un profit de leurs biens, et l’intérêt général de la collectivité - notamment en prévoyant suffisamment de logements pour les personnes les plus démunies - conformément aux principes de protection du droit de propriété énoncés dans la Convention ». La direction est donnée mais pas les moyens de parvenir au résultat souhaité. Or, l’équilibre des droits peut paraître délicat à atteindre, mais à ce titre la Cour renvoie vers les recommandations de la Cour constitutionnelle. Au final, si la question du dédommagement matériel n’est pas en état la Cour estime pouvoir s’écarter des principes de l’arrêt Broniowski pour allouer trente mille euros de dommage moral au regard de la situation de particulière vulnérabilité de la requérante. De plus, le fait que la requérante n’a pas uniquement poursuivi un intérêt personnel mais également celui des autres propriétaires est pris en compte. C’est donc un appel à la créativité des autorités nationales qui est lancé. Néanmoins, la Cour touche ici à la limite de sa fonction et pour certains elle outrepasse le rôle d’une juridiction internationale (voir l’opinion du juge Zagrebelsky qui estime que la Cour empiète sur les compétences du Comité des ministres et modifie ainsi l’équilibre du système conventionnel en entrant dans le domaine politique). Mais la Cour au regard de son rôle particulier est certainement plus proche d’une Cour constitutionnelle, chargée de la défense d’une œuvre de nature matériellement constitutionnelle, que d’une simple juridiction internationale. Certes, il est évident que les critères traditionnels des constitutionnalistes pourraient servir à démontrer que stricto sensu la Cour n’est pas une Cour constitutionnelle (voir l’opinion du juge Zupančič) et qu’elle méconnaîtrait le rôle qui lui a été dévolu originellement, encore que les systèmes de justice constitutionnelle en Europe soient marqués par une diversité qui peut rendre délicate la question de la détermination des limites du rôle des juridictions constitutionnelles par rapport au politique. Il faut certes admettre que des différences formelles perdureront mais la Cour s’apparente à une Cour constitutionnelle sui generis, ayant à la fois la légitimité et le devoir de faire respecter et de renforcer l’ordre public européen tout en garantissant la marge d’appréciation des autorités nationales. L’étendue de celle-ci est objet de controverses. Nous pensons toutefois que si les moyens doivent rester libres et soumis à l’opportunité politique des États, le résultat à atteindre n’est pas négociable et doit demeurer du ressort de la compétence de la Cour européenne, garante de la seule « Constitution européenne » actuellement à l’œuvre.

 

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