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L’affaire Matthews (suite et fin)


Jean Paul Jacqué


-  L’arrêt de la Cour de justice du 12 septembre 2006[1] clôt définitivement le contentieux lié à la mise en œuvre dans la Communauté européenne de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme à propos de la participation des habitants de Gibraltar aux élections du Parlement européen[2]. On se souvient que la Cour européenne des droits de l’homme avait jugé que l’exclusion des ressortissants britanniques de Gibraltar de l’élection du Parlement constituait une violation de l’article 3 du protocole nº1 de la Convention européenne des droits de l’homme. Cette exclusion était fondée sur l’annexe II de l’acte de 1976[3] relatif à l’élection du Parlement européen laquelle prévoit que l’acte ne s’applique qu’au territoire du Royaume-Uni excluant de ce fait l’organisation d’élections à Gibraltar.

Dans ces conditions, il appartenait eu Royaume-Uni de donner effet à l’arrêt de la Cour. Mais, en principe, ce résultat ne pouvait être atteint que par une modification de l’Acte. En principe, ce résultat ne devait pas être trop difficile à atteindre puisque l’annexe II avait été introduite à la demande expresse du Royaume-Uni. C’était sans compter sur les exigences espagnoles. L’Espagne, qui n’a pas abandonné l’espoir de recouvrer la souveraineté sur Gibraltar, s’en tient à une interprétation stricte du traité d’Utrecht et se refuse à reconnaître toute modification qui pourrait fonder un jour une revendication de la colonie britannique à l’autonomie, voire à l’indépendance. Or, l’organisation d’élection au Parlement européen dans le cadre de la colonie allait à l’encontre de la position espagnole et conduisait le gouvernement espagnol à refuser toute modification de l’acte sur ce point.

Le Royaume-Uni se trouvait alors confronté à une situation difficile. Soit il respectait le droit communautaire et se trouvait en contradiction avec la Convention, soit il appliquait l’arrêt Matthews et violait le droit communautaire. Pour sortir de l’impasse, les autorités britanniques ont négocié avec le Royaume d’Espagne une déclaration aux termes de laquelle " Rappelant l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, ... le Royaume-Uni veillera à ce que les modifications nécessaires soient apportées en vue de permettre aux électeurs de Gibraltar de participer aux élections du Parlement européen dans le cadre d’une circonscription existante du Royaume-Uni et dans les mêmes conditions que les autres électeurs de cette circonscription, afin d’honorer l’obligation qui lui incombe d’appliquer le jugement rendu par la Cour européenne des droits de l’homme ... conformément au droit de l’UE". Le Conseil et la Commission ont pris note de cette déclaration inscrite au procès-verbal de la réunion du Conseil qui a adopté le 18 février 2002 la révision de l’Acte de 1976 laquelle contenait toujours l’annexe. La solution est habile puisque, pour satisfaire aux exigences espagnoles, Gibraltar ne constitue pas une circonscription, mais que ses électeurs participent aux opérations électorales dans un circonscription située sur le territoire du Royaume-Uni. En conséquence, les effets de l’acte ne sont pas étendus territorialement.

Si le Royaume d’Espagne a accepté cette déclaration, il a contesté son application en utilisant la procédure très rarement employée de l’article 277 CE qui permet à un Etat membre de déclencher une action en manquement. Conformément à cet article, l’Espagne s’est adressée dans un premier temps à la Commission. Cette dernière s’est refusée à adopter un avis motivé "eu égard au caractère sensible de la question bilatérale sous-jacente". Curieuse conception du rôle de la gardienne des traités que de se refuser de se prononcer sur une question en raison des sensibilités politiques sous-jacentes et de passer le mistigri à la Cour de justice. En effet, l’Espagne devait demander à la Cour de constater que le Royaume-Uni avait manqué aux obligations du traité.

Elle contestait l’octroi du droit de vote aux "qualifying Commonwealth citizens" (QCC)[4], mais surtout le fait qu’en violation de l’engagement international pris dans sa déclaration, la législation britannique rattachait le territoire de Gibraltar à une circonscription britannique alors qu’elle aurait dû se limiter au rattachement les électeurs. Le Royaume-Uni n’aurait pas dû instituer un registre électoral local, permettre de voter à Gibraltar et reconnaître la compétence des juridictions de Gibraltar. Au fond, le Royaume d’Espagne restait fidèle à sa conception selon laquelle le territoire de Gibraltar ne doit pas se voir reconnaître un statut particulier au sein du Royaume-Uni, statut qu’il pourrait opposer à l’Espagne le jour où le Royaume-Uni renoncerait à sa souveraineté sur le territoire.

I. Gibraltar devait-il être ou non rattaché au territoire britannique ?

Des deux moyens soulevés par l’Espagne, celui-ci est sans doute le plus intéressant au regard de l’arrêt Matthews. En effet, selon l’interprétation du droit communautaire retenue par la Cour, la suite donnée par le Royaume-Uni à l’arrêt se trouvait ou non confirmée.

Au fond, le véritable problème ne réside pas dans les objections soulevées par le Royaume d’Espagne, mais dans la conformité de la législation britannique à l’annexe I à l’Acte. Comme l’indique clairement l’avocat général Tizzano, nul n’a contesté que l’annexe interdisait au Royaume-Uni d’organiser des élections à Gibraltar et à cet égard la situation n’a pas changé, le seul fait nouveau résidant dans l’arrêt Mattews. Aussi suggérait-il de reconnaître que l’arrêt ayant jugé de la situation au regard des droits fondamentaux, il convenait d’en tirer toutes les conséquences en droit communautaire. Puisque l’obligation de respect des droits fondamentaux venait en concurrence avec le droit primaire, ce dernier devait être appliqué dans le respect de cette obligation. L’avocat général proposait de faire de cette dernière un élément du droit primaire. Il n’allait pas jusqu’à envisager "la supraconstitutionnalité" des droits fondamentaux, mais, dans son raisonnement, tout suggérait cette piste de solution puisqu’il faisait prévaloir ces derniers sur l’annexe I.

On comprend que la Cour ait soigneusement évité de se prononcer expressément sur la question de fond et limite étroitement son examen à la question posée. Certes, cette attitude n’éclaircit guère son raisonnement en l’espèce, mais elle laisse à l’avenir la porte ouverte quant aux conséquences d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme en droit communautaire. En effet la Cour constate que le Royaume-Uni était tenu de respecter l’arrêt de la Cour malgré l’existence de l’annexe I et que cette obligation n’est pas contestée par le Royaume d’Espagne. Puis elle situe son raisonnement dans le cadre de la déclaration britannique qui, selon elle reflète un accord entre les deux Etats, et examine la législation britannique au regard de cette déclaration. Elle n’a pas alors de difficulté à établir que les mesures prises par le Royaume-Uni constituent des adaptations nécessaires pour appliquer sa législation à Gibraltar et respecter l’arrêt de la Cour.

Cette démarche elliptique permet de faire l’impasse sur deux questions juridiques fondamentales. La première est celle des rapports entre le droit primaire tel qu’il s’exprime dans l’annexe et la Convention européenne des droits de l’homme. Il n’en demeure pas moins qu’implicitement, la solution ne peut s’expliquer que si la Cour admet semble t-il la primauté du droit de la Convention sur le droit primaire. La seconde question touche au droit communautaire. Deux Etats peuvent-ils par un accord international, pris sous la forme d’une déclaration d’une partie acceptée par l’autre, remettre en cause le droit primaire ? La réponse devrait en principe être négative faute de quoi l’uniformité du droit communautaire, qui est l’une des pierres angulaires de la Communauté, serait remise en question. Mais la Cour se garde bien de soulever le problème de la compatibilité de la déclaration avec l’annexe. Elle aurait d’ailleurs pu tenter de justifier sa solution au regard du contenu de l’annexe, mais elle s’en garde bien. Le souci d’éviter tout conflit avec l’arrêt Matthews lui impose une chape de plomb et la conduit à retenir une solution qui ne vaut sans doute que dans l’espèce considérée, faute de quoi on renoncerait à cinquante ans de jurisprudence. On a souvent souligné l’importance de la compréhension réciproque entre juridictions appartenant à des ordres juridiques différents pour aplanir les difficultés nées des rapports entre systèmes. On en trouve ici l’expression la plus claire : tout faire pour éviter les conflits même si ce doit être au détriment des principes fondamentaux de l’ordre communautaire. Reste à espérer qu’il s’agit bien ici d’une solution spécifique non transposable à d’autres cas. Car si cette jurisprudence devait constituer un précédent, faudrait-il admettre demain que plusieurs Etats membres pourraient par un accord déroger à des règles fondamentales du droit communautaire. Tant que le constituant ne réglera pas clairement la question des rapports entre le droit communautaire et la Convention, ce type de bricolage jurisprudentiel se poursuivra.

II. Qui peut participer aux élections européennes ?

La participation des QCC résidant à Gibraltar aux élections européennes pose la question de l’étendue du corps électoral dans l’Union. Le droit de suffrage doit-il être réservé aux seuls citoyens de l’Union ? Il n’est en effet pas contestable que les QCC qui ne possèdent pas la nationalité britannique ne sont pas des citoyens communautaires et le Royaume-Uni ne le prétendait d’ailleurs pas. Afin de répondre à cette question, la Cour se livre cette fois à une analyse approfondie des dispositions du traité dont il ressort que celles-ci ne limitent pas la participation aux élections aux seuls citoyens. L’article 19 CE énonce simplement le principe de non-discrimination sur la base de la nationalité et n’interdit pas l’octroi du droit de vote à des personnes autre que les citoyens. L’article 17, qui attache un certain nombre de droits à la citoyenneté de l’Union, ne contient aucune indication qui permette de réserver ces droits à cette seule catégorie de personnes comme en attestent les dispositions relatives au droit de pétition et à la saisine du médiateur qui sont ouvertes à d’autres que les citoyens. Enfin, l’article 190 qui prévoit l’élection au suffrage universel ne comporte aucune limitation et, s’il est vrai que le Parlement représente les peuples des Etats membres, il paraît impossible à la Cour de donner une acception précise au terme de "peuple". Il en résulte qu’en l’état, à défaut d’une norme communautaire, la question relève de la compétence des Etats membres. D’ailleurs, dans la mesure où les élections se déroulent dans le cadre des Etats membres, les choix opérés par certains Etats quant au titulaire du droit de vote n’ont aucune incidence sur les autres. L’option libérale choisie par la Cour ne devrait pas être contestée au regard des droits fondamentaux.

Dans une autre affaire traitée simultanément par la Cour[5], cette dernière était saisie par voie préjudicielle de la législation néerlandaise qui excluait de la participation aux élections, les citoyens néerlandais ayant leur domicile aux Antilles néerlandaises et à Aruba à l’exception des fonctionnaires néerlandais et des citoyens qui avaient résidé au moins dix ans aux Pays-Bas. La question posée était de portée très générale puisqu’elle concernait, au fond et de manière plus générale, la possibilité pour les Etats membres de ne pas accorder le droit de vote aux citoyens de l’Union résidant dans un pays tiers.

Comme dans l’affaire précédente, la Cour laisse la réponse à la compétence des Etats membres. Cependant, elle fait un détour par le protocole nº 1 à la CEDH afin de vérifier si, dans la ligne de l’arrêt Matthews, le Parlement européen peut être considéré comme un corps législatif au regard des PTOM, ce qui n’est pas le cas puisque le droit communautaire n’est pas applicable en tant que tel et que l’influence qu’il exerce transite par l’association de ces territoires à la Communauté. Dans ces conditions, il appartient aux Pays-Bas de décider de la situation des citoyens communautaires résidant dans un PTOM et il apparaît que le critère retenu, la durée de la résidence aux Pays-Bas, n’est ni déraisonnable, ni arbitraire. Cependant, le principe de non-discrimination l’amène à s’interroger sur la distinction établie entre les néerlandais résidant à Aruba et ceux qui résident dans un autre pays tiers auquel le droit de vote est reconnu. D’où l’interrogation de la Cour sur cette différentiation et le rappel au respect du principe d’égalité de traitement. Si le principe était violé, il appartiendrait aux juridictions néerlandaises de se prononcer dans le cadre du droit national en respectant la jurisprudence communautaire sur la responsabilité des Etats membres pour violation du droit communautaire.

Conclusion

Si la Cour apporte des précisions sur la liberté des Etats membres de définir le corps électoral pour les élections européennes dans le cadre du droit communautaire, l’intérêt essentiel de l’arrêt réside dans le sort qu’il fait à l’exécution des arrêts de la Cour de Strasbourg. Certes le commentateur reste sur sa faim, car la Cour se garde bien de clarifier la situation. Elle tranche dans un sens favorable à Strasbourg sans que les motifs essentiels de sa décision ne soient mis en valeur. Mais il s’agissait d’une première affaire et la construction d’une position jurisprudentielle se fait cas par cas. Il faudra donc attendre que d’autres espèces apportent toute la clarté sur les rapports entre le droit primaire et la jurisprudence de Strasbourg. Mais comme les hypothèses de conflits à ce niveau ne sont pas nombreuses, la lumière n’est pas encore au bout du tunnel à moins qu’un jour l’adhésion ne puisse conduire à une clarification attendue.


Jean Paul Jacqué[6]


[1] Affaire C-145/04, Royaume d’Espagne contre Royaume-Uni, non encore publié

[2] Matthews contre Royaume-Uni, Arrêt du 18 décembre 1999

[3] devenue annexe I après la modification de l’Acte en 2002

[4] Citoyens d’un Etat membre du Commonwealth. Ces QCC possèdent le statut de sujet britannique et peuvent voter aux élections, notamment européennes, sous réserve de satisfaire à la condition de résidence. En ce qui concerne Gibraltar, deux cents personnes environ jouiraient de ce statut.

[5] Arrêt du 12 septembre 2006, affaire C-300/04, Eman et Sevinger, non encore publié

[6] Les opinions exprimées ne sauraient être imputées à l’institution à laquelle appartient l’auteur

 

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