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Abandon de la distinction entre prestation contributive et non contributive comme critère de l’applicabilité de l’article 1 du Protocole 1


Peggy Ducoulombier

CourEDH, déc., Gde ch., Stec et autres c. Royaume-Uni, 6 juillet 2005

Mots-clés : prestation non contributive, notion de bien

-  À l’occasion de cette affaire, la Cour prend une décision d’importance en admettant l’ambiguïté de sa jurisprudence antérieure et en abandonnant un critère régissant l’applicabilité de l’article 1 du Protocole 1. Les requérants, hommes et femmes, contestent les régimes d’allocation pour diminution de la rémunération (REA) et d’allocation retraite (RA) comme étant contraires à l’article 14 combiné à l’article 1 du Protocole 1. La REA est une prestation non contributive, alimentée par un impôt général depuis 1990, versée aux personnes ayant subi un accident ou une maladie liés au travail. Cette prestation est destinée à disparaître et différentes législations visent à réduire les REA versées aux bénéficiaires ayant atteint l’âge de la retraite. Ce dernier était à l’époque des faits encore différent entre les hommes (65 ans) et les femmes (60 ans), différence qui se répercutait sur les prestations versées. À partir de 1992, les bénéficiaires ayant atteint un certain âge, différencié en fonction du sexe, ou l’âge de la retraite avant le 10 avril 1989, percevaient une REA à un taux gelé à vie, les autres bénéficiaires voyaient s’éteindre le versement de la prestation remplacée par l’allocation retraite.

Différentes décisions arbitrales fixant la date à partir de laquelle les requérants devaient voir leur REA remplacée par la RA ont fait l’objet de contestation interne. Les femmes lésées considéraient qu’un homme dans leur situation aurait pu continuer à percevoir une REA d’un montant plus élevé, et les hommes considéraient qu’une femme placée dans leur situation aurait pu percevoir une REA gelée à vie à partir de la date de la retraite (antérieure au 10 avril 1989), permettant ainsi d’obtenir en définitive une pension plus élevée que celle résultant de la décision arbitrale. Globalement, les requérants estimaient que l’application de ce système était fondée sur une discrimination en fonction du sexe entraînant des conséquences pécuniaires dommageables. Les décisions des tribunaux firent l’objet d’appel devant le commissaire à la sécurité sociale qui saisit d’une question préjudicielle la CJCE. Celle-ci, dans un arrêt du 23 mai 2000, estima que la discrimination était couverte par la dérogation prévue par l’article 7 §1 a) de la directive 79/7/CEE du 19 décembre 1978, autorisant les États à exclure de son champ d’application la fixation de l’âge de la retraite pour l’octroi de pensions de retraite et les conséquences pouvant en découler pour d’autres prestations.

En raison du caractère non indépendant de l’article 14, la question qui se pose à la Cour est de savoir si les faits tombent dans le champ d’application de l’article 1 du Protocole 1. Le gouvernement estime que les requêtes sont irrecevables ratione materiae car des prestations non contributives telles que les REA et RA ne peuvent se voir qualifiées de bien et bénéficier de la protection de la Convention. Le gouvernement souligne que la Convention ne garantit pas le droit à obtenir des prestations et que l’exception réalisée par la jurisprudence pour les prestations contributives vient de ce qu’ayant versé des cotisations, le bénéficiaire dispose d’une créance suffisamment établie en droit interne pour être qualifiée de bien. Il est également intéressant de noter que le gouvernement estime que le système tomberait sous le coup de l’application du Protocole 12 mais qu’au regard de l’article 14, il s’agirait d’une tentative des requérants de remettre en cause les principes posés par la jurisprudence et principalement par l’arrêt Gaygusuz c. Autriche du 16 septembre 1996.

Cet arrêt est en effet au cœur de la contestation entre les parties qui en font une interprétation contradictoire. Le gouvernement estime que ce qui avait emporté la conviction pour l’application de l’article 1 du Protocole 1 (et de l’article 14 en conséquence) dans l’arrêt cité était la nature de prestations contributives alors que les requérants estiment que cet arrêt reconnaissait que le droit à l’allocation d’urgence était en soi un droit patrimonial, interprétation qui aurait été confirmée par l’arrêt Koua Poirrez c. France du 30 septembre 2003 (dans lequel elle avait énoncé que « le fait que, dans cette affaire [Gaygusuz], le requérant avait bien payé des contributions et que ce paiement lui ouvrait le droit à l’attribution de l’allocation d’urgence n’implique pas, a contrario, qu’une prestation sociale non contributive, [...], ne fonderait pas elle aussi un droit patrimonial au sens de l’article 1 du Protocole n° 1 » § 37). Pour les requérants le maintien de la distinction entre régimes contributif et non contributif serait arbitraire et sans justification. À ce titre, ils démontrent très pertinemment que l’évolution du régime des accidents du travail aboutirait à une solution injuste en raison des modifications apportées à ce système, allant du financement partiel par les cotisations des travailleurs salariés au financement total par l’impôt.

Face à ces arguments, la Cour procède à une clarification de sa jurisprudence au bénéfice des requérants et plus largement, peut-on estimer, au bénéfice de la protection des droits de l’homme. Rappelant l’évolution de la jurisprudence en la matière, initiée par la Commission puis reprise par la Cour, elle admet que son arrêt Gaygusuz était « ambigu » sur la question fondamentale de savoir quel était le poids accordé par la Cour à la nature de prestation contributive dans la décision de la juridiction. D’ailleurs cette incertitude amena en la matière des décisions nuancées de la part des organes conventionnels. Face à cette situation, la Cour estime qu’il est temps de réexaminer la question au regard des évolutions traversant les États membres du Conseil de l’Europe.

De plus, les arguments d’effectivité des droits et d’interprétation globale et cohérente des dispositions conventionnelles entre elles militent en ce sens. Ainsi, elle estime que le fait que la distinction a été abandonnée pour la définition des droits patrimoniaux dans le cadre de l’article 6 incite à y mettre un terme en ce qui concerne la notion autonome de bien au regard de l’article 1 du Protocole 1. En effet, « il est dans l’intérêt de la cohérence globale de la Convention que la notion autonome de « biens » de l’article 1 du Protocole n° 1 s’interprète de manière à pouvoir se concilier avec celle de droits patrimoniaux utilisée dans le contexte de l’article 6 § 1 » (§ 49).

Par ailleurs, une analyse des systèmes existant en Europe amène la Cour à considérer sa distinction antérieure comme ne répondant plus aux réalités, soulignant que la Convention est un instrument devant être apprécié à la lumière des circonstances actuelles. Elle prend acte de la diversité des modes de financement des prestations sociales ce qui fait apparaître « de plus en plus artificiel de considérer que seules les prestations financées par des contributions à une caisse particulière relèvent du champ d’application du Protocole n° 1 ». De plus, le financement par l’impôt général implique qu’une partie des bénéficiaires, par ce biais, participent également au financement du système. Elle relève, par ailleurs, l’importance des prestations sociales dans le contexte économique actuel, en énonçant que « dans un État démocratique moderne, beaucoup d’individus, pour tout ou partie de leur vie, ne peuvent assurer leur subsistance que grâce à des prestations de sécurité ou de prévoyance sociales. De nombreux ordres juridiques internes reconnaissent que ces individus ont besoin d’une certaine sécurité et prévoient donc le versement automatique de prestations, sous réserve que soient remplies les conditions d’ouverture des droits en cause.

Lorsque la législation interne reconnaît à un individu un droit à une prestation sociale, il est logique que l’on reflète l’importance de cet intérêt en jugeant l’article 1 du Protocole n° 1 applicable » (§ 51). Rappelant que les droits garantis par la Convention peuvent avoir des implications économiques ou sociales sans pour autant que la Cour n’empiète sur la Charte sociale européenne, elle rejette la vision cloisonnée des droits défendue par le gouvernement britannique. Pour autant la Cour rappelle les limites de l’article 1 du Protocole 1 qui ne reconnaît pas un droit au versement de prestations sociales. Mais dès lors que les États ont accordé un tel droit, la manière dont le système de prestation sociale est financé est sans importance au regard de l’applicabilité de l’article. Un intérêt patrimonial entrant dans le champ d’application de la Convention doit être reconnu aux personnes répondant aux conditions fixées par l’ordre juridique interne. Et en conséquence, le régime instauré volontairement doit respecter les obligations conventionnelles, particulièrement l’interdiction de discrimination. La Cour estime que les intérêts des requérants entrent dans le champ d’application de l’article 1 du Protocole 1, ce qui suffit à rendre applicable l’article 14.

Sur ce point les requêtes appellent des questions complexes de droit et de fait ne pouvant être tranchées sans un examen au fond. Elles sont donc déclarées recevables. L’arrêt qui suivra sera particulièrement intéressant en raison de la complexité du système britannique mais également par rapport à la manière dont la Cour appréciera un système ayant fait l’objet d’une décision communautaire favorable.

 

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