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La Cour ne sanctionne pas l’expropriation sans indemnisation en raison des circonstances exceptionnelles de la réunification allemande


PEGGY DUCOULOMBIER

CourEDH, Gde Ch., Jahn et autres c. Allemagne, 30 juin 2005

Mots-clés : expropriation, absence d’indemnisation, circonstances exceptionnelles

-  C’est un arrêt critiquable (et critiqué par les juges minoritaires) qu’a rendu la Grande chambre en revenant sur le constat de violation de l’article 1 du Protocole 1, prononcé à l’unanimité par une chambre de la troisième section le 22 janvier 2004. Certes, l’affaire est complexe et implique potentiellement de nombreuses personnes. Il s’agit, paradoxalement, pour la Cour d’un argument de poids en faveur de la prudence dans la condamnation d’un État par crainte d’un afflux massif de requêtes (l’introduction de la procédure de l’arrêt pilote couplée à l’ajournement des requêtes similaires, permet toutefois à la Cour d’envisager plus sereinement ce genre d’affaires).

Certes la Cour a déjà utilisé l’argument des circonstances exceptionnelles pour considérer des ingérences dans le droit de propriété comme proportionnées au but légitime poursuivi. Mais elle n’avait pas admis, malgré l’exception théorique qui l’y autorise, qu’une expropriation sans aucune indemnisation, en raison de circonstances exceptionnelles, ne soit pas considérée comme une violation du droit au respect de ses biens. C’est désormais chose faite par une majorité de onze voix contre six.

Les requérants avaient bénéficié d’une loi de 1990 levant les restrictions au droit de propriété, adoptée par le parlement de la RDA dans le but de favoriser le passage à une économie de marché. Cependant, une loi de 1992 modifia la situation et eut pour conséquence d’obliger certains propriétaires à rétrocéder leurs terrains au fisc sans recevoir aucune indemnisation (pour un développement plus long des faits voir cette Revue, n°14, p.40). La chambre leur donna satisfaction quant à la violation de l’article 1 du Protocole 1, mais le gouvernement demanda le renvoi à la Grande chambre qui fut accepté.

Le point central du débat était de savoir si la privation de propriété, prévue par la loi et poursuivant un but légitime (celui de corriger les « lacunes » de la loi Modrow de 1990), était proportionnée. Cet examen se fait à la lumière des circonstances exceptionnelles, seule raison permettant en théorie de justifier une expropriation sans indemnisation. La Cour commence par souligner que les requérants avaient bénéficié des terrains en raison du non-respect par la RDA de son propre droit sur le sujet. La Cour estime ensuite que la loi Modrow, adoptée par un parlement non démocratiquement élu pendant une période de bouleversement, n’avait pas levé toutes les incertitudes pesant sur le droit de propriété des personnes concernées.

Cette incertitude et les lacunes de la loi de 1990 ont été corrigées rapidement par la loi de 1992, visant à éviter les injustices entre ceux qui avaient dû restituer les biens et ceux qui avaient profité de la défaillance de la RDA. Le caractère « illégitime » de la propriété des requérants est souligné (la Cour parle péjorativement « d’effet d’aubaine ») alors que la chambre avait considéré cette question comme politique et sans rapport avec la réalité du titre de propriété qu’ils avaient acquis en vertu de la loi de 1990, devenue partie intégrante du droit de l’Allemagne réunifiée. Pour la Grande chambre, le fait que ces corrections aient entraîné des expropriations sans indemnisation n’est pas disproportionné eu égard au contexte unique de la réunification.

Suivant son raisonnement sur le droit de propriété, la Cour conclut également à l’absence de violation de l’article 14. Les juges de la minorité s’inquiètent principalement de l’utilisation des circonstances exceptionnelles pour admettre une expropriation sans indemnisation. Ils rappellent l’arrêt Ex-Roi de Grèce et autres c. Grèce du 23 novembre 2000 dans lequel la Cour avait conclu à la violation de l’article 1 du Protocole 1 (et accordé par la suite une satisfaction substantielle) pour des faits comparables sur la question des circonstances exceptionnelles. Certains insistent sur le caractère légal du droit de propriété reconnu par la loi de 1990, adoptée lors de négociations avec la RFA, puis intégrée à son droit. Autant d’éléments qui auraient dû amener à un constat de violation.

Le juste équilibre dont la Cour affirme qu’il est inhérent à l’article 1 du Protocole 1, malgré des principes qui en sont assez éloignés comme la grande marge d’appréciation reconnue aux États ou la possibilité d’une expropriation sans indemnisation, est mis à mal. Le processus de normalisation de l’article 1 du Protocole 1 atteint donc ses limites, au détriment des requérants et plus généralement de la protection des droits de l’homme.

 

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