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COMITE EUROPÉEN DES DROITS SOCIAUX


STÉPHANIE VERRIER

  • RÉCLAMATIONS COLLECTIVES


Mots clés : Articles 15 §1, 17 §1 et E de la Charte révisée, personnes handicapées, enfants, adolescents, autisme, éducation, institutions spécialisées, principe de non-discrimination

-  La réclamation n° 13/2002, Autisme-Europe c. la France, déclarée recevable le 12 décembre 2002, a fait l’objet d’une décision du Comité européen des droits sociaux (ci-après dénommé « le Comité » ou « le CEDS ») sur son bien-fondé en date du 4 novembre 2003. Cette décision a été rendue publique le 10 mars 2004, après l’adoption par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe d’une résolution à son propos. L’organisation requérante, l’association internationale Autisme-Europe (ci-après dénommée « Autisme- Europe »), a principalement pour objet d’améliorer la vie des personnes autistes. Dans ce but, elle vise notamment à promouvoir de manière appropriée les soins, l’éducation, l’orientation, la formation et le bien-être des enfants, adolescents et adultes autistes. C’est à ce titre qu’elle a introduit une réclamation collective devant le CEDS, alléguant que la France n’applique pas de manière satisfaisante les articles 15, 17 et E de la Charte sociale européenne révisée.

Depuis 1975, la France s’est dotée d’un arsenal législatif en faveur des personnes handicapées. Mais si le droit positif français semble, de jure, conforme aux exigences de la Charte, il ne garantit pas de facto, selon Autisme-Europe, la jouissance effective et non discriminatoire des droits garantis aux personnes autistes, tels que le droit à l’éducation en milieu ordinaire, ou l’accès à des institutions spécialisées lorsque l’intégration dans le cadre du droit commun est impossible. S’appuyant sur des données chiffrées, la requérante dénonce de nombreuses lacunes - nous ne signalerons que les principales d’entre elles. Elle insiste d’abord sur l’insuffisance des établissements d’éducation spéciale et des services socio-médicaux affectés à l’éducation des enfants et adultes autistes (à peine 10 % des personnes autistes auraient une place dans un établissement spécialisé), ainsi que sur le financement déficient de ces établissements et services. Autisme-Europe déplore également que l’intégration des enfants et adolescents autistes en milieu ordinaire demeure une exception, de surcroît limitée à quelques heures par semaine, en raison de l’insuffisance très nette de structures compétentes. L’intégration des personnes handicapées dans le cadre du droit commun est pourtant un droit reconnu par l’article 15 §1 de la Charte. Quant à l’éducation spéciale, l’organisation dénonce la lourdeur administrative qui entrave la création de structures spécialisées dans l’éducation des personnes autistes, ce qui les pousserait à se tourner vers des établissements d’éducation spéciale belges. Par ailleurs, lorsqu’elles existent, les structures d’éducation spécialisées manquent de personnel enseignant spécifiquement formé pour s’occuper de personnes autistes : la législation française ne l’exigeant pas, cette formation est, soit inexistante, soit inadaptée. Enfin, lorsque l’hospitalisation d’enfants ou d’adultes autistes est nécessaire, Autisme- Europe affirme que, du fait du manque de places, ces personnes se tournent vers des structures situées à l’étranger, principalement en Belgique. En tout état de cause, les hôpitaux traditionnels français ne peuvent être considérés comme des institutions et services « adéquats » (au sens de l’article 17 §1 de la Charte révisée) permettant d’assurer une prise en charge éducative des personnes autistes.

Pour toutes ces raisons, l’organisation requérante soutient que la France n’a pas pris toutes les mesures nécessaires requises pour que les enfants et adultes autistes puissent exercer de manière effective et adéquate leurs droits garantis par les articles 15 §1 et 17 §1. Cette situation, source de discrimination en raison d’un handicap, est également contraire à l’article E de la Charte révisée. Le gouvernement français reconnaît partiellement ces lacunes, et admet qu’elles perdurent, notamment parce que les plans de rattrapage mis en place en faveur des personnes handicapées n’ont pas eu les effets escomptés. Il confirme l’approche délibérément choisie par la France, qui consiste à accueillir les personnes autistes dans des établissements et services polyvalents, plutôt que de créer des services spécialisés pour chaque catégorie de personnes handicapées. Néanmoins, il annonce, parmi de nombreuses mesures, la mise en place de programmes statistiques visant à isoler les données qui concernent spécifiquement les personnes autistes.

Dans son examen au fond de la réclamation collective, le Comité européen des droits sociaux s’attache tout d’abord à démontrer que l’adoption de l’article 15 de la Charte révisée constitue « un tournant dans l’évolution du système de valeurs [des] pays européens » : les personnes handicapées font désormais l’objet d’une « approche soucieuse de les respecter comme des citoyens à part entière », et non plus comme un groupe particulier d’individus. L’objectif est aujourd’hui de permettre à ces personnes de jouir pleinement de leur citoyenneté, en garantissant leurs droits à l’autonomie, à l’intégration sociale et à la participation à la vie de la communauté. Une telle intégration passe évidement par la reconnaissance d’un droit effectif à l’éducation, spécifiquement mentionné par l’article 15 de la Charte révisée, qui insiste sur la nécessité d’une éducation - des enfants comme des adultes autistes - se déroulant « dans le cadre du droit commun chaque fois que possible ». De la même manière, l’article 17 de la Charte révisée garantit à tous les enfants, y compris évidemment à ceux handicapés, le droit de grandir dans un milieu favorable à « l’épanouissement de leur personnalité et au développement de leurs aptitudes physiques et mentales ».

Quant à l’article E de la Charte sociale révisée, son insertion dans une disposition distincte de la Charte témoigne, selon le CEDS, de « l’importance accrue accordée par ses auteurs au principe de non-discrimination dans la réalisation des droits fondamentaux que prévoit ce traité ». La jurisprudence du Comité s’inscrit dans une vision harmonisée au niveau européen du principe de nondiscrimination  : comme la Cour européenne des droits de l’homme (pour le Conseil de l’Europe) et la Cour de justice des Communautés européennes (pour l’Union européenne), le Comité européen des droits sociaux rappelle que l’article E « interdit non seulement la discrimination directe, mais aussi toutes les formes de discrimination indirecte, que peuvent révéler soit les traitements inappropriés de certaines situations, soit l’inégal accès des personnes placées dans ces situations et des autres citoyens aux divers avantages collectifs ». Le Comité rapproche d’ailleurs l’article E de l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’homme. Il nous semble néanmoins que la comparaison s’arrête là : si cet article contribue à garantir à tous la jouissance effective de la totalité des droits énoncés par la Charte, il ne constitue pas, au sens du CEDS, un droit autonome « qui pourrait offrir à lui seul à une réclamation un fondement suffisant ». Cette interprétation de l’article E reste en deçà de ce que permettra le Protocole n° 12 à la Convention européenne des droits de l’homme, une fois entré en vigueur : il garantit le droit à la non-discrimination de manière autonome, sans même qu’il soit besoin de prouver l’applicabilité d’un autre article de la Convention.

Conformément à une jurisprudence constante, le Comité européen rappelle que la présence de textes législatifs ne suffit pas à rendre la situation des États conforme à la Charte, dès lors que ces textes sont insuffisants, inadaptés ou mal appliqués : la législation doit s’accompagner de pratiques nationales destinées à concrétiser effectivement les droits garantis. Ainsi, « lorsque la réalisation de l’un des droits en question est exceptionnellement complexe et particulièrement onéreuse, l’État partie doit s’efforcer d’atteindre les objectifs de la Charte à une échéance raisonnable, au prix de progrès mesurables, en utilisant au mieux les ressources qu’il peut mobiliser ». Le Comité exige en outre que les États soient « particulièrement attentifs à l’impact des choix opérés par eux sur les groupes dont la vulnérabilité est la plus grande ainsi que sur les autres personnes concernées, tout particulièrement les familles sur qui, en cas de carence institutionnelle, pèse un écrasant fardeau ».

S’intéressant plus précisément à la situation française, le Comité constate que, malgré une prise de conscience depuis la fin des années 1970 de l’importance de leur groupe, les personnes autistes n’ont pas bénéficié d’un système d’éducation suffisant. Pour se prononcer en ce sens, le CEDS se fonde sur la proportion extrêmement faible d’enfants autistes par rapport à l’effectif total des enfants scolarisés dans les établissements de droit commun ou spécialisés, ainsi que sur l’insuffisance chronique de structures d’accueil ou d’appui pour autistes adultes. Le Comité ne peut qu’en conclure que la situation de la France constitue une violation des articles 15 §1 et 17 §1, tant pris isolément que lus en combinaison avec l’article E de la Charte sociale européenne révisée. Cette décision du Comité européen des droits sociaux sur la réclamation collective n° 13/2002 a fait l’objet d’une résolution du Comité des ministres du Conseil de l’Europe - Résolution ResChS(2004)1 - en date du 10 mars 2004.

Le Comité des ministres prend note de l’engagement du gouvernement français à mettre la situation relative aux personnes handicapées, et notamment autistes, en conformité avec la Charte sociale européenne révisée : en annexe de la résolution figure une très longue liste de mesures déjà adoptées ou envisagées par la France, dont certaines consacrées exclusivement à l’autisme. Reste à espérer que ces nombreuses mesures permettront enfin un accès effectif des personnes handicapées au système éducatif français.

 

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