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Article 1 protocole 1 - Protection de la propriété


PEGGY DUCOULOMBIER

« Les citations tirées des arrêts de la CourEDH rédigés en anglais résultent de la traduction personnelle de leur auteur. »

CourEDH, Jahn et autres c. Allemagne, 22 janvier 2004

Mots clés : Expropriation, absence d’indemnisation, Réunification

-  Les requérants sont les héritiers de « paysans nouveaux » qui s’étaient vus attribuer des terrains en application de la réforme agraire de 1945 en RDA. Cependant, la loi du 6 mars 1990, dite loi « Modrow », adoptée quelques mois avant la réunification par les autorités de RDA et entrée en vigueur le 16 mars 1990, mettait fin aux restrictions de disposition et transformait les détenteurs des terrains en propriétaires complets. Toutefois, en application de la deuxième loi de modification du droit patrimonial du 14 juillet 1992 relative à la liquidation de la réforme agraire (intégrée à la loi introductive sur le code civil à l’article 233), les héritiers durent rétrocéder les terrains au fisc de leurs Länder respectifs, sans recevoir aucune indemnisation, au motif qu’ils n’exerçaient pas une activité agricole lato sensu à la date du 15 mars 1990 ou qu’ils n’avaient pas exercé une telle activité dans les dix années précédentes, ni n’étaient membres d’une coopérative agricole. En effet, la loi prévoyait que les terrains acquis dans le cadre de la réforme agraire étaient attribués aux héritiers des propriétaires inscrits au livre foncier, à moins qu’il n’existe des personnes ou institutions disposant d’une « meilleure qualification ». Il s’agissait de tenir compte du fait que certaines personnes exploitant effectivement les terrains n’étaient pas inscrits comme propriétaires au livre foncier alors que les héritiers n’exploitant pas eux-mêmes les terrains l’étaient. Leurs recours devant la Cour constitutionnelle fédérale furent rejetés au motif que leurs droits fondamentaux n’avaient pas été violés.

L’article 233 de la loi introductive au code civil a été considéré conforme à la Loi fondamentale car ayant notamment pour but légitime de combler les lacunes de la loi du 6 mars 1990 et de créer des situations claires concernant la propriété des terrains en cause. Cette position a eu pour conséquence de mettre les personnes dans une situation identique à celle qui aurait été la leur si les ordonnances de 1975 et 1988 sur les changements de propriétaires (qui posaient notamment comme condition l’exploitation agricole des terrains par les héritiers) avaient été respectées par les autorités de RDA ou si, avant la réunification, elles avaient adopté un régime transitoire conforme à ces règles. Face à cette rétrocession sans indemnisation, les requérants invoquent la violation de leur droit de propriété devant le Cour européenne.

Se fondant sur la propre affirmation de la Cour constitutionnelle fédérale, la Cour considère que les requérants étaient devenus pleinement propriétaires par le biais de la loi « Modrow », devenue partie intégrante du droit de la RFA par la réunification, et avaient pu exercer leur droit de propriétaire postérieurement. Peu importe que les autorités aient ensuite considéré cette propriété comme illégitime en raison de l’inapplication par les autorités de RDA de leur propre réglementation. Les requérants ont donc subi du fait de la rétrocession une privation de propriété. La Cour considère le but de l’ingérence comme légitime en rappelant la marge d’appréciation importante des autorités en ce qui concerne la prise de politiques économiques et sociales, a fortiori quand des changements aussi radicaux que le passage d’une économie socialiste à une économie de marché sont intervenus.

En revanche, la question de la proportionnalité de l’ingérence par rapport au but d’utilité publique va se résoudre au bénéfice des requérants. La Cour rappelle qu’un manque total d’indemnisation ne peut se justifier que dans des circonstances exceptionnelles. Elle a déjà tenu compte du contexte exceptionnel de la réunification dans les arrêts Wittek du 12 décembre 2002 (voir cette Revue n°10, p.34) et Forrer-Niedenthal du 20 février 2003 (voir cette Revue n°11, p.44) dans lesquels les ingérences n’avaient pas été considérées comme disproportionnées (pour des législations certes différentes). Cependant, l’argument du gouvernement selon lequel la propriété des requérants était illégitime en raison de l’inapplication par la RDA de sa propre réglementation et du bénéfice tiré de la loi « Modrow » leur permettant d’acquérir la pleine propriété de terrains qu’ils n’exploitaient pas, n’est pas recevable pour la Cour. La question de la légitimité est une question politique hors de propos par rapport à la réalité du titre de propriétaire des requérants acquis par la loi du 6 mars 1990. La volonté du législateur fédéral de réparer ce qui apparaît comme une injustice à ses yeux n’est pas contestable en soi, ce qui n’est pas le cas de l’absence de respect du principe fondamental de la proportionnalité qui appelait une indemnisation adéquate des personnes expropriées. Cette lacune rompt le juste équilibre devant exister entre les différents intérêts en présence et amène au constat unanime de violation de l’article 1 du Protocole 1. Cette décision est importante car elle concerne potentiellement un nombre important de personnes ayant subi les effets de cette loi. La demande de renvoi devant la Grande chambre émise par le gouvernement a été acceptée.

Le juge Cabral-Barretto conteste non le constat de violation mais la rédaction de l’arrêt sur certains points, s’attachant à montrer que les requérants n’étaient pas devenus propriétaires grâce à la loi « Modrow », car ils n’étaient pas détenteurs ou propriétaires des terrains à la date d’entrée en vigueur de la loi, mais avaient réussi à se faire inscrire ultérieurement au livre foncier. De plus, cette loi n’a pas pour effet de conférer un titre de propriété mais de lever les restrictions de disposition pesant sur les terrains. Il considère également que le constat de violation est une satisfaction équitable eu égard au but de la loi de 1992 qui était d’empêcher les requérants de bénéficier d’un enrichissement sans cause puisqu’ils n’auraient pas dû se trouver inscrits au livre foncier si la législation avait été correctement appliquée.


CourEDH, Jorge Nina Jorge et autres c. Portugal, 19 février 2004

Mots clés : Nationalisation, insuffisance d’indemnisation, retard de paiement

-  Les requérants sont d’anciens actionnaires ou héritiers d’anciens actionnaires de sociétés de transport en commun qui furent nationalisées en 1975 par un décret-loi prévoyant le paiement d’une indemnité aux actionnaires. Une commission d’arbitrage augmenta le montant de l’indemnisation définitive mais la secrétaire d’État au Trésor n’homologua la décision que partiellement et fixa l’indemnité à une somme inférieure. Le recours des requérants devant la Cour suprême administrative fut rejeté en 1999. Outre la violation de l’article 6 concernant la durée de la procédure, les requérants considèrent que l’indemnisation octroyée n’est pas « juste » et que la période de plus de vingt ans qui s’est écoulée sans que l’indemnisation définitive ne soit déterminée et versée a violé leur droit au respect de leurs biens.

La Cour rappelle, en se fondant sur la décision de recevabilité, que l’objet du litige est limité à la détermination et au paiement tardifs de l’indemnisation (car il s’agit d’une situation continue qui a pris fin avec l’arrêt de 1999) mais ne peut porter sur les questions liées à la privation de propriété en elle-même et au caractère juste ou non de l’indemnisation, en raison de son incompétence ratione temporis. Pour la Cour, l’ingérence constituée par l’absence de détermination et de paiement de l’indemnisation définitive poursuivait un but légitime. Le législateur dispose d’une large marge d’appréciation pour la détermination de l’intérêt général, particulièrement dans le cadre d’indemnisation après nationalisation, la limite étant le caractère manifestement dépourvu de base raisonnable de son appréciation. Or, il n’est pas déraisonnable selon la Cour pour un État de prendre en compte « ses disponibilités économiques et budgétaires à la suite d’une intervention profonde dont les objectifs de politique économique et sociale ne sauraient être remis en cause » surtout au regard du contexte difficile de l’époque. Cependant, les circonstances économiques délicates que connaissait le pays ne justifient pas tout. En effet, les titres de la dette publique représentatifs de l’indemnisation définitive n’ont été rendus disponibles qu’en 1991 soit seize ans après la nationalisation. Huit ans se sont écoulés jusqu’à la décision de la Cour suprême administrative rendant définitif le montant de cette indemnisation. Ce laps de temps est imputable à l’État sans qu’il puisse invoquer à sa décharge la complexité de l’activité de l’administration ou le nombre de personnes à dédommager. Les intérêts perçus par les requérants ne suffisent pas à couvrir la dépréciation monétaire. Le versement d’une indemnité provisoire ne dédouane pas non plus le gouvernement car les requérants ont été plongés dans une situation d’incertitude qui n’a pris fin qu’en 1999.

De plus, il n’existait aucun recours interne efficace susceptible de mettre fin à la situation. L’ensemble de ces circonstances fait que les requérants ont supporté une charge excessive ayant rompu le juste équilibre devant exister entre leur intérêt et l’intérêt général. La somme de 100 000 euros est accordée conjointement aux requérants pour le dommage matériel et moral.


CourEDH, OGIS-Institut Stanislas, OGEC St. Pie X et Blanche de Castille et autres c. France, 27 mai 2004

Mots clés : Législation rétroactive, limitation du montant d’une créance, intérêt général évident et impérieux, non-violation

-  Dans le cadre des contrats d’association des établissements d’enseignement privé l’État prend à sa charge les rémunérations et cotisations sociales des enseignants. Cependant, il fut décidé l’objectif d’égalisation des situations entre public et privé, ce qui avait pour conséquence de limiter les obligations de l’État vis-à-vis du privé. Cependant, le Conseil d’État décida le 15 mai 1992 qu’en l’absence du décret devant fixer la part de l’État dans la prise en charge des cotisations, les organismes de gestion avaient droit au remboursement intégral des cotisations dont ils avaient fait l’avance dans le cadre de la règle de l’égalisation. Les différents organismes, dont les requérants, s’engouffrèrent dans le vide juridique, ce qui provoqua l’intervention du législateur (par l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995 complétée par un décret du 16 juillet 1996) pour combler cette lacune et limiter les remboursements. Devant la Cour, les requérants considèrent que l’intervention étatique rétroactive a porté atteinte à leur droit à un procès équitable et à leur droit au respect des biens, la loi de 1995 ayant réduit le montant des remboursements de cotisation.

La Cour reconnaît qu’en vertu de la législation française sur l’égalisation des situations (loi Debré), les requérants disposent contre l’État français d’une créance au moins certaine dans son principe si ce n’est dans son montant. Mais la loi Guermeur de 1977 prévoyait que le taux de remboursement des cotisations à la charge de l’État serait prévu par voie réglementaire. En l’absence de décret fixant ce taux, le montant des créances des organismes n’était donc pas déterminé et ces derniers ne pouvaient obtenir leur paiement. La Cour part de l’hypothèse que les requérants disposaient cependant d’un bien, sous forme de droit acquis à remboursement, dont ils cherchaient satisfaction en justice et que l’article 1 du Protocole 1 est applicable à l’espèce. L’intervention législative rétroactive constitue sans surprise une ingérence dans le droit des requérants. Toutefois, la Cour énonce que l’arrêt de 1992 visait un cas d’espèce et devait, face à ce cas et à l’absence de fixation du taux de remboursement par décret, le déterminer pour pouvoir procéder à la liquidation de la créance.

Ainsi, cet arrêt ne peut être considéré comme ayant force de chose jugée pour les créances de tous les organismes de gestion et les requérants n’avaient donc pas une « espérance légitime » à se voir appliquer le taux de 1,5 % établi « par défaut » dans cet arrêt. L’espérance d’obtenir remboursement était donc légitime mais uniquement dans la proportion nécessaire à l’égalisation des situations voulue par la loi Debré. Or, les États disposent d’une large marge d’appréciation dans ces matières, dans la seule limite du caractère manifestement déraisonnable de l’appréciation étatique. Le but de l’article 107 de la loi de 1995 était de réparer les conséquences de l’inactivité du pouvoir réglementaire et de restaurer la volonté initiale du législateur. Il était motivé par « un intérêt général évident et impérieux » d’éviter que des organismes privés ne bénéficient d’ « avantages exorbitants » et ne fassent peser sur l’État des « obligations indues » en raison d’un vide juridique. De plus, l’intervention rétroactive n’a pas eu pour effet d’atteindre dans son principe le droit de créance mais d’en limiter le montant.

Or, l’intérêt général impérieux qu’il y avait à mettre fin à l’incertitude de la proportion de remboursement nécessaire à l’égalisation des situations prévaut sur les intérêts individuels visant à obtenir le remboursement intégral des cotisations en cherchant à « profiter de la carence du pouvoir réglementaire ». Des arguments similaires avaient déjà permis de conclure à la non-violation de l’article 6 sur le plan de l’égalité des armes. L’intervention de l’État dans des procédures juridictionnelles non définitives auxquelles il était partie avait pour but affiché de modifier l’issue des litiges en limitant le taux de remboursement. Conformément à la jurisprudence de la Cour, elle ne pouvait dès lors se justifier que pour des motifs impérieux d’intérêt général. Rapprochant l’affaire de l’arrêt Building Societies c. Royaume-Uni du 23 octobre 1997 et la distinguant de l’affaire Zielinski et Pradal & Gonzalez et autres c. France du 28 octobre 1999 (dans laquelle l’intervention du législateur n’avait pour but que d’entériner la position de l’administration devant les juridictions), la Cour rappelle que l’intervention étatique avait pour objectif de restaurer la volonté initiale du législateur et de « remédier à une faille technique du droit ». De plus, les requérants ne pouvaient se prévaloir d’un « droit » « techniquement imparfait, mis à jour par le Conseil d’État, sans qu’au nom du « principe de l’équité de la procédure » l’État ne puisse intervenir pour préciser les limites de ce droit. Intervention prévisible du législateur et motif impérieux d’intérêt général permettent à la France d’échapper au constat de violation.

La Cour n’a pas donné raison aux requérants en validant la légitimité de la législation rétroactive par rapport à l’intérêt général. Elle insiste sur la tentative d’exploitation des carences juridiques de la part des requérants, sur lesquels semble peser le poids de la mauvaise foi et de la cupidité (l’intérêt général de l’État n’est-il pas pourtant également un intérêt financier ?). Ainsi, l’inactivité du pouvoir réglementaire n’est pas sanctionnée et la carence juridique qui en résulte peut être comblée de manière rétroactive par le législateur, même au détriment des espoirs des requérants d’obtenir un remboursement intégral des cotisations. La diligence du pouvoir législatif compensant, en quelque sorte, les lacunes du pouvoir réglementaire. De plus, cette intervention est « parfaitement prévisible » pour la Cour, car il était plus que probable que l’arrêt du Conseil d’État provoque une réaction des autorités en raison de l’intention initiale du législateur. S’il est vrai que les requérants disposaient bien d’une créance, le caractère intégral de l’indemnisation n’était, en effet, pas aussi certain au regard des principes établis par la législation existante. Néanmoins, la Cour aurait pu insister plus abondamment sur l’inaction regrettable du pouvoir réglementaire, à l’origine de la faille juridique qui a tenté les organismes privés.


  • EN BREF

CourEDH, Ayder et autres c. Turquie, 8 janvier 2004

CourEDH, İpek c. Turquie, 17 février 2002

Mots clés : Destruction de biens

-  Outre la violation d’autres articles, la Cour prononce celle de l’article 1 du Protocole 1 pour la destruction des maisons et des biens meubles des requérants par les forces de sécurité.


CourEDH, Parisi et autres c. Italie et Neroni c. Italie, 5 février 2004

Mots clés : Procédure de faillite, durée excessive

-  La Cour constate, entre autres griefs, la violation de l’article 1 du Protocole 1. La durée excessive des procédures de faillite (entre dix-huit et vingt ans environ) a rompu le juste équilibre devant exister entre l’intérêt général au paiement des créanciers de la faillite et l’intérêt des requérants au respect de leurs biens.


CourEDH, Popescu c. Roumanie, 2 mars 2004

Mots clés : Non-exécution de décisions de justice

-  Le requérant se plaint, avec succès, de ce que la nonexécution d’une décision de justice définitive, enjoignant à une commission administrative de lui attribuer en propriété deux terrains déterminés, a violé les articles 6 et 1 du Protocole 1. La Cour considère que le jugement du 11 juin 1992, faisant obligation à l’administration d’attribuer au requérant les terrains et n’ayant jamais été annulé, lui conférait un bien. La nonexécution de ce jugement est imputable aux autorités administratives et constitue une ingérence injustifiée dans son droit de propriété. L’attribution d’un titre de propriété concernant un terrain équivalent n’a pas établi avec certitude le droit du requérant.

En effet, de l’aveu du préfet, ce titre est annulable car ne correspondant pas à la décision du 11 juin 1992. Ainsi, l’attribution non effective (puisque le requérant n’en a jamais pris possession) et de surcroît révocable d’un terrain équivalent ne suffit pas à compenser l’absence de justification de cette ingérence ni à mettre fin à la qualité de victime du requérant. Cependant, le refus de prendre possession du terrain équivalent est pris en compte par la majorité de la Cour en ce qui concerne le préjudice correspondant à la perte éprouvée, alors même qu’elle a reconnu la révocabilité du titre de propriété. En revanche, elle alloue 1500 euros pour le préjudice résultant du défaut de jouissance du bien, car le requérant ne peut être tenu responsable d’avoir refusé le terrain, en l’absence de décision des autorités motivant ce remplacement. La juge Mularoni souligne la contradiction existant selon elle dans la prise en compte différenciée de l’attitude du requérant en fonction de la nature du préjudice.


CourEDH, Kačmár c. Slovaquie, 9 mars 2004

Mots clés : Non-exécution de décisions de justice

-  Le requérant avait obtenu d’un tribunal en 1991 qu’une société publique propriétaire de locaux qu’il louait conclut un contrat de vente avec lui. Après passation du contrat et versement du prix, le contrat fut annulé. Concernant le droit au respect des biens, la Cour considère que la décision du tribunal n’accordait pas, en tant que telle, un droit de propriété au requérant mais imposait à la société publique une obligation contractuelle, consistant en la conclusion d’un contrat de vente avec le requérant, qui avait donc droit à obtenir la passation de ce contrat. Le requérant possède donc un bien au sens de la Convention car il avait le droit d’obtenir la conclusion d’un nouveau contrat après que le premier ait été annulé. Cependant, l’interprétation faite par les juridictions internes sur l’impossibilité d’obtenir l’exécution de cette décision, par le biais de certains articles du code de procédure civile, ne peut être contestée par la Cour en l’absence d’arbitraire. La Cour souligne que le requérant est partiellement responsable de l’annulation du contrat qui ne remplissait pas toutes les conditions requises par la législation et qui concernait des biens autres que les locaux mentionnés dans la décision du tribunal arbitral.

De plus, cette décision ne contenait pas toutes les informations nécessaires à la conclusion d’un contrat de vente valide, ce qui empêchait son exécution directe sur le fondement de l’article pertinent du code de procédure civile, alors même qu’elle ne pouvait être recherchée par d’autres moyens, comme évoqué précédemment.


CourEDH, Angelov c. Bulgarie, 22 avril 2004

Mots clés : Non-exécution de décisions de justice

-  Le requérant a obtenu en 1996 une indemnité suite à l’annulation de sa condamnation pénale par la Cour suprême, mais elle ne fut pas versée avant 1998. Or, entre 1996 et 1998 la Bulgarie connut une forte inflation et une dépréciation monétaire. La Cour considère que les autorités en privant le requérant de son indemnité pendant deux ans et en ne répondant pas précisément à ses démarches l’ont placé dans une situation d’incertitude. Les justifications avancées (absence de fonds dans le budget des institutions débitrices, restructuration des tribunaux) ne permettent pas aux autorités de se dédouaner. De plus, le requérant a vu sa créance diminuer en raison des problèmes économiques du pays, sans que les intérêts moratoires ne puissent compenser la perte de valeur. Le retard d’exécution imputable aux autorités a aggravé la dépréciation de la créance et constitue une violation de l’article 1 du Protocole 1.


CourEDH, Prodan c. Moldova, 18 mai 2004

Mots clés : Non-exécution de décisions de justice

-  Dans le cadre d’une procédure de restitution de biens, la requérante bénéficie d’une décision de justice ordonnant le versement d’une indemnité et l’expulsion des locataires. Le Conseil municipal mis plusieurs années avant d’exécuter en partie le jugement, de verser l’indemnité et refuse toujours d’exécuter la décision d’expulsion des derniers locataires, invoquant la pénurie de logement de remplacement pour les locataires. Ces retard et la non-exécution partielle du jugement sont des ingérences dans le droit au respect des biens de la requérante qui, en l’absence de toute justification, impliquent la violation de l’article 1 du Protocole 1.


CourEDH, Metaxas c. Grèce, 27 mai 2004

Mots clés : Non-exécution de décisions de justice

-  Le requérant se plaint du refus de l’administration de se conformer pendant une longue période à un arrêt de la Cour des comptes lui accordant une augmentation du montant de sa pension de retraite. La Cour énonce que le retard de trois ans dans le versement de la créance, qui n’a eu lieu qu’après une procédure d’exécution forcée, n’a aucune justification et constitue donc une ingérence arbitraire et sans base légale, ce qui la dispense de s’intéresser à la question de la proportionnalité de l’ingérence.

Mots clés : Procédure d’exécution, défaut d’assistance de la Police

-  Dans neuf arrêts contre l’Italie, la Cour constate la violation de l’article 1 du Protocole 1 en raison de l’impossibilité prolongée pour les requérants de recouvrer la possession de leur bien faute d’assistance de la police.

Mots clés : Expropriation, indemnités complémentaires, retard de paiement

-  Treize arrêts turcs constatent que le retard imputable aux autorités dans le versement d’indemnités complémentaires d’expropriation constitue un préjudice distinct de celui de l’expropriation et a aggravé la perte financière des expropriés, surtout si on prend en compte la dépréciation monétaire ayant eu lieu en Turquie.

 

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