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LA CONSTITUTION POUR L’EUROPE ET LES DROITS FONDAMENTAUX


Jean Paul Jacqué. Professeur à l’Université Robert Schuman. Directeur au Service juridique du Conseil de l’Union européenne.

« Les opinions émises sont propres à l’auteur et n’engagent pas l’institution à laquelle il appartient. »

-  L’approbation donnée le 18 juin 2004 par les chefs d’État et de gouvernement au texte de la constitution européenne marque l’aboutissement d’un long processus dont l’issue, en ce qui concerne les droits fondamentaux est restée longtemps incertaine. En effet, le gouvernement a conservé jusqu’au dernier moment une réserve sur l’intégration de la Charte des droits fondamentaux dans la Constitution. Cette réserve n’a pu être levée qu’au niveau de chefs d’États et de gouvernement qu’au prix d’une dernière modification du texte de la charte. Par contre, la question de l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme a été traitée de façon plus consensuelle12

I. L’intégration de la Charte dans la Constitution.

Dans leur sagesse, les rédacteurs de la Charte avaient choisi de rédiger celle-ci sous la forme d’un texte juridique qui pourrait un jour se voir reconnaître des effets contraignants sans qu’il soit nécessaire d’en modifier le texte. Cette démarche n’était pas évidente et a rendu la rédaction de la Charte bien plus difficile. En effet, il eut été plus aisé de produire une déclaration généreuse et générale des droits qui serait demeurée une simple déclaration pouvant servir tout au plus de source d’inspiration pour les institutions. Dans ce cas, ceux qui étaient les plus réservés n’auraient sans doute pas fait obstacle à l’inscription de droits dont ils savaient qu’ils ne feraient jamais partie du droit positif de l’Union. Par contre, la rédaction d’un texte destiné à devenir un jour juridiquement obligatoire a contraint les membres de la convention à des discussions approfondies pour peser l’opportunité d’inscrire chaque droit, pour mesurer l’écart entre le droit reconnu et la Convention européenne des droits de l’homme et pour s’interroger sur ceux des droits sociaux qui pourraient figurer dans la Charte. Cette méthode a sans aucun doute rendu le consensus plus difficile à trouver, mais néanmoins a été couronnée de succès comme en témoigne le fait que la convention sur l’avenir de l’Europe se soit abstenue de modifier les dispositions relatives aux droits garantis. Cependant, lors de l’approbation de la Charte lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000, certains États avaient d’ailleurs, à cette occasion, clairement manifesté leur opposition à toute reconnaissance d’un caractère juridiquement contraignant à la Charte.

-  Les réticences à l’égard de l’intégration de la Charte

Ces réticences se fondaient sur des approches différentes. Pour les uns, la crainte essentielle était que les droits garantis par la Charte, notamment en matière sociale, offrent un niveau de protection inférieur à celui garanti par le droit interne. Pour les autres, au contraire, le niveau garanti par la Charte était supérieur à celui qui résultait de leur droit national et ils craignaient que l’application de la Charte ne porte préjudice à leur politique économique fondée sur la flexibilité de l’emploi. Dans les deux cas, ces États redoutaient que la Charte ne soit à l’origine de nouvelles compétences communautaires. Bon nombre de ces craintes étaient illusoire. L’article 51, paragraphe 2, disposait en termes exprès que la Charte ne créait aucune compétence nouvelle. L’objectif de la Charte n’est pas d’autoriser l’Union à légiférer en matière de droits de l’homme, mais d’éviter que la législation adoptée par celle-ci sur la base des compétences qui lui sont attribuées ne porte atteinte aux droits fondamentaux. En ce qui concerne les normes nationales plus élevées, l’article 53 précise que la Charte ne peut limiter ou porter atteinte aux droits reconnus dans les constitutions nationales dans le champ d’application de celles-ci. La Charte ne s’applique que dans le champ d’application du droit de l’Union et non dans le champ des compétences qui appartiennent aux États membres. Cette situation vaut également pour les normes moins protectrices dès lors qu’elles ne trouvent pas à s’appliquer dans le champ du droit de l’Union. En d’autres termes, un État peut maintenir une protection moins élevée dès lors qu’elle ne s’applique pas au droit de l’Union. Il est vrai qu’à cet égard, la situation est difficile, car il n’est pas toujours aisé de délimiter avec précision le champ d’application du droit de l’Union. Mais plus encore, l’application de deux systèmes de droits fondamentaux dans l’ordre juridique interne risque de faire naître une pression politique en faveur d’une évolution vers le niveau de protection le plus élevé.

De toute manière, il était évident que la partie de la Charte qui soulevait le plus de difficultés était celle relative aux droits sociaux et que le problème le plus important était celui des rapports, en ce domaine, entre la Charte et les droits garantis par le droit national lorsque le niveau de protection national était inférieur à celui de l’Union. L’illustration en a été donnée par les craintes britanniques à propos du droit de grève. En effet, l’article 28 de la Charte garantit le droit de grève alors que ce droit n’est pas un droit fondamental au Royaume-Uni sans pour autant d’ailleurs que l’exercice de la grève constitue un délit. La réponse aurait pu être trouvée dans la Charte elle-même. En effet, le traité CE, et à sa suite la Constitution, exclut toute compétence de l’Union en ce qui concerne la grève. Il est donc impossible à l’Union de légiférer sur ce point. Tout ce que la Charte impose, c’est que la législation de l’Union en d’autres domaines ne porte pas atteinte au droit de grève et que les États membres lorsqu’ils mettent en oeuvre le droit de l’Union fassent de même. En outre, les conditions d’exercice de ce droit sont fixées par les législations et pratiques nationales. Rien ne paraît remettre en cause le droit interne existant. Mais ces garanties n’ont pas paru suffisantes.

C’est pour cette raison que la convention, tout en concluant à l’intégration sans modification des parties de la Charte qui reconnaissait des droits fondamentaux, avait suggéré quelques amendements aux dispositions transversales qui figurent dans la dernière partie de la Charte consacrée aux dispositions générales. Les articles 51 (champ d’application) et 52 (portée et interprétation des droits et principes) ont constitué l’objet principal des négociations. L’article 51 précisait déjà que la Charte ne pouvait avoir pour effet d’étendre les compétences de l’Union. Cette prohibition est renforcée par l’adjonction de l’indication selon laquelle la Charte ne modifie pas les compétences définies dans les autres parties de la Constitution. À vrai dire, cette insertion est d’ordre purement politique et n’introduit pas de nouvelle contrainte juridique.

-  Les directives d’interprétation

Par contre, il en va différemment des ajouts à l’article 52. Le premier est destiné à rassurer les États membres à propos de la garantie du respect de leurs droits nationaux. Il précise que lorsqu’un droit est tiré des traditions constitutionnelles communes, il doit être interprété en harmonie avec lesdites traditions (paragraphe 4). Cette directive évite avec élégance de traiter de front la question sensible d’éventuels rapports hiérarchiques entre le droit de l’Union et le droit constitutionnel interne des États membres. Les conflits éventuels entre la Charte et les constitutions nationales devront être résolus par voie d’interprétation ce qui suppose une coexistence pacifique des deux systèmes. Une autre directive d’interprétation rappelle que les législations et pratiques nationales doivent être prises en compte (paragraphe 6). Cette indication n’apporte aucun élément nouveau puisque cette mention figure dans le corps même de nombreux articles. Enfin, et c’est peut-être la principale nouveauté, le paragraphe 7 de l’article 52 réserve un sort particulier aux explications élaborées en vue de guider l’interprétation de la Charte. Ces explications ont une histoire particulière. À l’origine, le représentant britannique à la convention chargée d’élaborer la Charte, Lord Goldmith, avait suggéré de construire la Charte en deux parties, l’une déclaratoire qui contiendrait la mention de tous les droits garantis, l’autre plus détaillée qui exposerait de manière détaillée le contenu de chaque droit en renvoyant aux sources utilisées. Dans son esprit, c’est cette seconde partie qui deviendrait un jour contraignante. Cette structure permettait d’énoncer les droits de manière généreuse dans la première partie, mais de restreindre la portée de ceux-ci dans la seconde. Cette démarche n’a pas été retenue par la convention qui a adopté un texte unique.

Cependant, l’idée de rédiger un document explicatif a été retenue. Elle permettait d’alléger la rédaction de la Charte en renvoyant la réponse à certaines questions d’interprétation dans le rapport explicatif. Ainsi la Charte reconnaît le droit de se marier et de fonder une famille selon le droit national et les explications indiquent, ce qui va de soi, que cet article n’impose ni n’interdit le mariage entre personnes du même sexe. Ces explications ont été rédigées par le secrétariat de la convention et revue par le Présidium de la convention qui a donné son accord. Le Royaume-Uni s’est fait le champion de l’insertion dans la Constitution d’une référence à ces explications, corrigées pour les mettre à jour et tenir compte des quelques modifications apportées à la Charte. Le paragraphe 7 de l’article 52 donne satisfaction au Royaume-Uni en imposant aux juridictions de l’Union et des États membres de prendre ces explications en considération pour l’interprétation de la Charte. Les explications seront publiées dans l’acte final du traité établissant une Constitution pour l’Europe. L’attitude du Royaume- Uni pourrait sans doute s’expliquer par le fait qu’en ce qui concerne les droits civils et politiques, les explications contiennent l’exposé des limitations reconnues par la CEDH et identifient les articles de la Charte qui ont le même sens et/ou la même portée que les articles de la CEDH. De plus, pour les droits sociaux, la référence aux législations et pratiques nationales est réitérée. Ce sont sans doute ces précisions que le Royaume-Uni a voulu voir garanties.

-  Des droits et des principes

La dernière modification, mais sans doute la plus importante est contenue dans le paragraphe 7 de l’article 52 et a trait aux principes. En effet, l’une des distinctions essentielles contenue dans la Charte est celle qui différencie les droits des principes. Elle est née lors des travaux de la convention pour permettre l’insertion d’un certain nombre de droits sociaux. Il avait été objecté à l’époque que seuls pouvaient être garantis des droits subjectifs et, de ce fait, justiciables. Or, certains droits sociaux, comme le droit à la santé, ne pouvaient être invoqués directement devant le juge. D’où le recours à la notion de principes. Les principes constituent des objectifs qui s’imposent au législateur, mais ne peuvent donner naissance à des droits subjectifs que pour autant qu’aient été adoptées des mesures assurant leur mise en oeuvre. Ainsi le droit à la santé peut se décliner sous la forme d’un droit d’accès à des mesures de prévention ou à des soins remboursés par la sécurité sociale. Le principe en lui-même n’est pas justiciable, mais les mesures de mise en oeuvre prises au niveau de l’Union ou des États membres le sont. Ceci ne veut pas dire qu’en lui-même un principe ne peut être invoqué devant le juge lorsque l’Union adopte une loi qui en empêche la réalisation, par exemple en autorisant la mise sur le marché de produits dont il est établi qu’ils sont dangereux pour la santé humaine. Bien que cette distinction ait été présente dans l’esprit des rédacteurs de la Charte, elle n’avait pas été traduite dans le texte de cette dernière. Le paragraphe 5 de la Charte vient combler cette lacune en précisant que les principes sont mis en oeuvre par des actes des institutions et des États membres, lorsque ces derniers appliquent le droit de l’Union, et que leur invocation devant le juge n’est admise que pour l’interprétation et le contrôle de légalité de ces actes. Ceci signifie clairement qu’un particulier peut se prévaloir d’un droit créé par une législation d’application, mais implique également qu’il puisse attaquer une législation parce qu’elle viole un principe. Dans ces conditions, le paragraphe 5 apporte une précision utile, mais il ne va pas à l’encontre de l’esprit qui avait animé les rédacteurs de la Charte.

-  Maintien de l’ancien article 6 TUE

Si la Charte acquiert valeur contraignante par son insertion dans la Constitution, elle ne constitue pas un catalogue exhaustif des droits fondamentaux. En effet, la Constitution reproduit dans son article I-7, paragraphe 3, l’article 6 du TUE qui mentionne parmi les sources des droits fondamentaux la CEDH et les traditions constitutionnelles des États membres en tant que principes généraux du droit. Ainsi, la protection des droits fondamentaux dans l’Union pourra se développer au rythme des évolutions constitutionnelles nationales. S’agissant de la référence à la CEDH, elle est utile tant que l’Union n’aura pas adhéré à la Convention. Mais, par la suite, cette reprise de l’article 6 accorde aux droits garantis par la Convention pour autant qu’ils ne se trouvent pas repris dans la Charte, une place particulière dans l’ordre juridique de l’Union. Un traité ordinaire conclu par l’Union ne peut comporter de normes contraires aux principes généraux du droit. tandis que la Convention se placera au niveau de ces principes. Cette constatation n’est pas sans intérêt dans le cas où se produirait un conflit entre la Constitution et la Convention. Dans l’arrêt Schmidberger [1], la Cour de justice en présence d’un tel conflit n’a pas raisonné en terme de hiérarchie dans les rapports entre le droit primaire et les droits fondamentaux, mais en termes de coexistence des normes en s’efforçant de déterminer les conditions de leur compatibilité. En raison de l’article I-7, une telle situation persistera après l’adhésion.

II. L’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits l’homme

En rendant possible l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme, la Constitution marque une étape décisive dans une saga commencée en 1976 lorsque la Commission présenta un mémorandum relatif à l’adhésion. Cette possibilité se heurta à l’opposition de plusieurs États membres qui se fondaient sur la complexité technique du processus d’adhésion. En fait, cette position dissimulait des objections plus profondes. Le Royaume-Uni qui n’avait pas introduit la Convention en droit interne, craignait de voir celle-ci y pénétrer indirectement par la voie du droit communautaire. D’autres États voulaient à tout prix préserver l’autonomie du droit communautaire et, par-là même, celle de la Cour de justice. D’autres enfin redoutaient que l’adhésion n’entraîne un élargissement des compétences communautaires en matière de droits fondamentaux. L’adoption du Bill of Rights au Royaume-Uni mettait fin à la première objection et le Conseil se résolvait, pour faire avancer le dossier, à interroger la Cour de justice sur la compatibilité de l’adhésion avec les Traités. On connaît la réponse de la Cour de justice qui estimait qu’en l’état de compétences communautaires, l’adhésion était impossible sans modification du traité. Malgré plusieurs propositions en ce sens, les conférences intergouvernementales d’Amsterdam et Nice ne pouvaient se mettre d’accord sur l’adhésion. L’intégration de la Charte dans la Constitution modifie la situation. Dans la mesure où la Charte va plus loin que la Convention dans la protection des droits fondamentaux, l’opposition à l’adhésion se résumait en un refus de soumettre l’Union au contrôle externe qu’ont accepté tous les États membres.

-  Une obligation d’adhérer

La situation était mûre et la convention proposait dans un article I-7 que l’Union s’emploie à adhérer à la CEDH. La Constitution est beaucoup plus claire sur ce point puisqu’elle dispose que l’Union "adhère" à la CEDH. Si le projet de la convention n’imposait qu’une obligation de négocier, la Constitution contient une obligation de résultat. Comme la préoccupation à l’égard des compétences subsistait, l’article précise que l’adhésion ne modifie pas les compétences de l’Union. Il en résulte que cette dernière ne dispose que d’une compétence externe et non d’une compétence interne en matière de droits fondamentaux. Dans la mesure où aucune procédure spéciale n’est prévue quant au Conseil, la décision de conclusion est prise à la majorité qualifiée en application de l’article III-227. Sur ce point la Constitution a modifié, dans un sens favorable à l’adhésion, le projet de la convention qui prévoyait que l’accord devait être conclu à l’unanimité. En effet, la référence à l’unanimité a été supprimée de l’article III- 227 par la Conférence intergouvernementale. L’adhésion est ainsi facilitée. L’approbation du Parlement européen est requise

-  Préservation de la spécificité de l’Union

Un protocole annexé à la Constitution contient quelques précisions qui orienteront les négociations. L’accord devra "refléter la nécessité de préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union". À ce titre deux questions sont mentionnées. Tout d’abord celle de la participation de l’Union aux instances de contrôle, c’est-à-dire à la Cour pour le jugement des affaires et au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe pour le suivi de l’exécution des arrêts. À l’égard de la Cour, il conviendra de résoudre la question de la présence d’un juge de l’Union qui devrait refléter l’autonomie de l’Union et celle de l’étendue de sa participation. Doit-il pouvoir participer avec voix délibérative ou avec voix consultative, ou ne pas participer du tout, au délibéré des affaires qui sont sans rapport avec le droit de l’Union ? Ces différentes solutions ont été envisagées dans la doctrine qui accorde une certaine préférence à la présence d’un juge de l’Union qui pourrait être présent dans toutes les affaires afin de suivre l’évolution de la jurisprudence, mais ne disposerait d’une voix délibérative que dans les affaires concernant le droit de l’Union. S’agissant des fonctions du Comité des Ministres, il conviendra également de déterminer si l’Union qui n’est pas membre du Conseil de l’Union doit ou non participer aux travaux et, si oui, sous quelle forme ?

Le second élément mentionné au protocole concerne la création d’un système qui permette aux recours formés par des particuliers ou des États non-membres et dirigés à tort contre l’Union ou contre un État membre d’être redirigés vers le bon défendeur. L’enjeu du système est d’éviter que la Cour européenne des droits de l’homme ne devienne juge de la répartition des compétences et ne soit amenée à interpréter la Constitution afin de déterminer quel est le défendeur dans une affaire déterminée. Dans ces conditions, il appartiendrait à l’Union et aux États membres concernés de déterminer ensemble quel serait le défendeur, la question de la répartition des compétences étant alors traitée au sein de l’Union. Une telle solution n’est pas originale puisqu’elle se trouve déjà dans la Convention sur le droit de la mer laquelle prévoit qu’en cas de doute sur la responsabilité pour une question, il appartient à l’État concerné et à l’organisation partie de notifier quelle est l’autorité compétente (Annexe IX, article 6).

-  Respect des compétences de l’Union et des attributions de ses institutions

Le système de contrôle du respect de la CEDH par la Cour a fait l’objet de nombreuses discussions doctrinales. Certains avaient exprimé leur préférence pour la saisine de la Cour de Strasbourg par voie de demandes préjudicielles adressées par la Cour de justice. Cette voie avait l’inconvénient de laisser le particulier à l’écart du processus puisque la décision finale de saisine revenait à la Cour de justice. En évoquant les recours individuels, le protocole semble écarter toute utilisation d’un système préjudiciel au profit du recours individuel. Le droit de l’Union serait donc contrôlé selon les mêmes voies procédurales que le droit national. Si telle est la solution, elle est heureuse. On n’ose en effet imaginer la durée d’une affaire dans laquelle la Cour de Strasbourg serait saisie à titre préjudiciel par la Cour de Luxembourg saisie également par la même voie. Il pourrait s’écouler plus de quatre ans entre la saisie initiale et la réponse donnée à la juridiction nationale. N’est-il pas plus sage de laisser le particulier estimer lui-même après un arrêt de la Cour de justice s’il est opportun de saisir Strasbourg ? Le protocole indique, bis repetita, que l’accord ne devra pas affecter les compétences de l’Union, mais il y ajoute la garantie du respect des attributions des institutions. Cette formule vise à préserver tant le rôle de la Cour que celui du législateur. Il s’agit d’apaiser une crainte dont on peut penser qu’elle était largement sans fondement au regard des attributions actuelles de la Cour de Strasbourg. Elle implique que la Cour de justice conserve l’exclusivité du contrôle de la légalité du droit de l’Union. Les arrêts de Strasbourg doivent rester déclaratoires et la constatation d’une violation de la CEDH n’entraîne pas ipso facto la nullité de l’acte communautaire en cause. Il appartient au législateur communautaire, et éventuellement à la Cour de justice d’en tirer les conséquences. Nul doute cependant que surgiront les problèmes qui se posent actuellement à propos de l’OMC. Les jugements de la Cour ont-ils un effet direct ? La Cour de justice n’a pas encore pleinement éclairci la question à propos de l’OMC14.

Mais la situation est différente en ce qui concerne la CEDH. La Convention est directement applicable et, en cas de condamnation, les recours des particuliers se fondant sur cette condamnation seront recevables devant la Cour de justice. Nul ne contestera que la satisfaction équitable qui sera retenue à Strasbourg devra être honorée à l’égard du particulier qui a introduit l’affaire. Pour les autres victimes qui ne seraient pas partie au litige à Strasbourg, il est vraisemblable que la responsabilité de l’Union en raison de cette même violation pourra être engagée à Luxembourg. Mais, avant tout contentieux en responsabilité, il appartiendra au législateur de l’Union de prendre les mesures nécessaires pour éviter celui-ci. Enfin, l’adhésion à la convention ne doit pas remettre en cause l’exclusivité de la compétence de la Cour pour régler les différends entre relatifs à l’interprétation ou à l’application de la Constitution. L’article II-228, paragraphe 2, interdit aux États membres de soumettre ces différends à tout autre mode de règlement que celui prévu par la Constitution. Cette règle est rappelée au paragraphe 3 du protocole. Ceci signifie que le recours interétatique entre États membres devra être exclu. Par contre, le protocole, au deuxième tiret de son paragraphe 1, admet la possibilité du recours d’États tiers contre l’Union.

-  Rapports entre les engagements de l’Union et ceux des États membres

Le protocole règle également la question des rapports entre les engagements des États membres au regard de la CEDH et ceux de l’Union. En effet, l’autonomie de l’Union implique que celle-ci soit juge de ses propres engagements. Par contre, les États membres restent libres de déterminer la portée de leurs engagements dans le domaine de leurs compétences. Il est donc important de garantir que les engagements de l’Union n’auront pas d’effets sur ceux des États membres. C’est ce que prévoit le paragraphe du protocole qui précise que l’accord "devra garantir qu’aucune de ses dispositions n’affecte la situation particulière des États membres vis-à-vis de la Convention européenne des droits de l’homme, notamment vis-à-vis des protocoles annexés à cette Convention, des mesures prises par les États membres par dérogation à cette Convention et des réserves vis-à-vis de la Convention formulées par les États membres conformément à son article 57". La meilleure façon d’atteindre cet objectif serait vraisemblablement d’inclure une disposition de ce type dans l’accord.

-  Conclusion

L’adhésion ne dépend pas uniquement de l’Union. Il doit recueillir l’accord des autres parties à la CEDH. Cependant, compte tenu des nombreux signaux émis depuis des années, il serait surprenant que l’accueil ne soit pas favorable D’ailleurs le Protocole nº 14 à la CEDH contient un article 17 qui amende l’article 59 de la Convention pour y introduire le texte suivant : "L’Union européenne peut adhérer à la présente Convention". Il ne restera plus qu’à négocier les conditions de l’adhésion. Au total, la Constitution constitue une étape décisive dans la longue marche de l’Union vers la protection des droits fondamentaux. Elle conclut les deux principaux dossiers en suspens en ce domaine. On notera d’ailleurs que sur ce point la Conférence intergouvernementale s’est montrée plus progressiste, notamment en ce qui concerne l’adhésion, que la convention. Cela montre que lorsque les États membres sont convaincus de la nécessité d’une avancée, ils n’hésitent pas à revenir sur leur prudence antérieure pour favoriser celle-ci.

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1) L’insertion de la Charte et l’adhésion à la CEDH ne sont pas les seuls aspects relatifs aux droits fondamentaux traités par la Constitution. On pourrait citer les articles relatifs à la démocratie, mais il paraît utile de mettre en exergue l’article I- 2 sur les valeurs de l’Union. Il y est fait référence au respect de la dignité humaine, de la liberté, de la démocratie, de l’égalité, de l’État de droit, des droits de l’homme, toutes choses déjà anciennement consacrées. Mais ces valeurs incluent les droits des personnes appartenant des minorités. La mention de tels droits dans la Charte avait été impossible en raison de l’opposition de plusieurs États. Tout au plus, l’article 22 consacrait la diversité culturelle, linguistique et religieuse. L’élargissement de l’Union ne permettait plus d’esquiver la question de la protection des minorités. On doit noter que les droits garantis sont des droits individuels et non des droits collectifs et que les minorités ne sont pas qualifiées de "nationales" comme c’est fréquemment le cas. La notion de minorité semble ainsi être plus large que celle reconnue traditionnellement.

2) Arrêt du 12 juin 2003, affaire C-112/00, non encore publié

3) Arrêt du 3 septembre 2003, Biret, affaire 93/02P, non encore publié

 

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