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ACTIVITÉS DE L’UNION EUROPÉENNE DANS LE DOMAINE DES DROITS DE L’HOMME


OLIVIER COTTE

  • Jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes


TPICE, 10 juin 2004, François c. Commission, T-307/01

Mots clés : Délai raisonnable, bonne administration, sécurité juridique, procédure disciplinaire, fonction publique

-  Le requérant, fonctionnaire de la Commission, souhaitait obtenir l’annulation par le Tribunal d’une décision de son employeur lui infligeant une sanction disciplinaire. Il demandait également des dommages-intérêts pour la réparation de son préjudice matériel et moral. Pour obtenir l’annulation de la décision, le requérant invoquait un moyen tiré du non-respect des règles de procédure et des droits de la défense dans la procédure disciplinaire. Des différents griefs, le Tribunal va examiner plus particulièrement celui du retard excessif dans l’adoption de la sanction et celui de la non-suspension de la procédure disciplinaire nonobstant l’existence d’une procédure pénale. Sur le premier point, le Tribunal relève que le Statut des fonctionnaires ne prévoit pas de délai de prescription quant à l’ouverture d’une procédure disciplinaire.

Cependant, le principe de sécurité juridique impose au juge de vérifier que l’administration a agi sans trop tarder : c’est une règle que l’on retrouve dans le contentieux des infractions aux règles de concurrence et dans celui du contrôle des aides accordées au titre du Traité CECA. Dans le domaine de la fonction publique, le principe de bonne administration implique également que la procédure disciplinaire soit menée avec diligence et que « chaque acte de poursuite intervienne dans un délai raisonnable par rapport à l’acte précédent » (§ 47). Cela vaut aussi pour l’engagement des poursuites. Le non-respect du délai raisonnable dans ce cas entraînerait l’annulation de la sanction prononcée. Le Tribunal précise que le retard dans l’ouverture de la procédure disciplinaire porte atteinte au principe de sécurité juridique en ce qu’il rend plus difficile, pour l’administration d’apprécier les faits susceptibles de constituer une faute, et pour le fonctionnaire d’exercer ses droits de la défense. Après vérifications, les juges constatent que la Commission a été mise au courant des prétendues irrégularités début 1993, mais n’a engagé la procédure disciplinaire qu’en 1998 et n’a prononcé la sanction que trois ans plus tard. Il considère que la Commission n’a pas respecté l’exigence de respect du délai raisonnable et a ainsi violé les principes de sécurité juridique, de bonne administration et des droits de la défense.

Sur le second point, le Tribunal est amené à vérifier si les faits ayant provoqué l’ouverture de la procédure disciplinaire sont les mêmes que ceux soumis à la juridiction pénale. En effet, le Statut impose normalement à l’administration d’attendre la décision définitive de la juridiction pénale avant de se prononcer sur le plan disciplinaire. N’ayant manifestement pas respecté cette règle (la sanction ayant été prononcée en avril 2001 alors que la décision pénale définitive est intervenue en mai 2002), la Commission se défend en considérant que les faits à l’origine de la procédure disciplinaire et ceux motivant la procédure pénale ne sont pas les mêmes et que la règle statutaire n’a pas lieu de s’appliquer.

Elle avance également que les qualifications juridiques des ces faits ne sont pas identiques et que les faits donnant lieu à poursuites disciplinaires ne relèvent pas du droit pénal. Le Tribunal repousse les arguments de la Commission et prend soin de préciser la « raison d’être » de la disposition statutaire. La sanction disciplinaire ne doit pas précéder la décision pénale pour ne pas affecter la position du fonctionnaire dans la procédure pénale. En outre, la disposition en cause n’est qu’une illustration du principe selon lequel « le pénal tient le disciplinaire en l’état » et permet aux autorités disciplinaires de se fonder sur les constatations factuelles opérées par le juge pénal qui dispose de pouvoirs d’investigation plus importants. Dès lors, la Commission a violé le Statut des fonctionnaires. Le Tribunal annule la décision à l’origine de la sanction.

Sur les conclusions en indemnisation, l’existence d’une faute de service ayant été démontrée, reste à prouver la réalité du dommage et le lien de causalité entre le comportement et le préjudice invoqué. Quant au préjudice matériel, le Tribunal repousse les prétentions du requérant. Il se contente de rappeler, en ce qui concerne les conséquences financières de l’application de la sanction, que la Commission est tenue en vertu de l’article 233 CE de prendre les mesures nécessaires à l’exécution du présent arrêt. La sanction ayant consisté en un abaissement d’échelon, l’exécution de la décision du Tribunal entraînera donc le paiement de la différence de traitement équivalent à l’échelon retiré, de la date de la prise d’effet de la sanction au jour de sa réintégration dans l’échelon originaire.

Pour le préjudice moral, le Tribunal commence par rappeler que l’annulation de la décision litigieuse est normalement une réparation adéquate et suffisante. Mais, en l’espèce, en raison des accusations inexactes portées à l’encontre du requérant (qui a obtenu un non-lieu dans la procédure pénale) et des vices de la procédure disciplinaire, le Tribunal juge que le fonctionnaire a subi une « atteinte à sa réputation et des perturbations dans sa vie privée et l’a placé dans un état d’incertitude prolongée » (§ 110). Il lui accorde huit mille euros d’indemnisation à ce titre.

Le raisonnement du Tribunal ne peut qu’être approuvé sur l’ensemble des points. Il vient ainsi sanctionner l’administration pour une procédure disciplinaire qui a été menée sans aucun égard pour le fonctionnaire en cause.


CJCE, 23 septembre 2004, Hectors c. Parlement européen, C-150/03 P

Mots clés : Motivation, fonction publique, recrutement auprès d’un groupe politique

-  Cette affaire oppose la requérante, Mme Hectors, au Parlement européen au sujet d’un rejet de sa candidature au poste d’administrateur de langue néerlandaise auprès d’un groupe politique de l’institution. Déboutée en première instance (TPICE, 23 janvier 2003, T-181/01, voir cette revue, n°10, février 2003, notre commentaire, p. 40), la requérante a intenté un pourvoi contre la décision du Tribunal.

La requérante reproche au Tribunal de ne pas avoir sanctionné le manque de motivation de la décision de rejet de sa candidature. Or, selon elle, la décision devrait être particulièrement motivée lorsque, comme en l’espèce, elle s’écarte de l’ordre établi, par un comité de sélection, sur la liste d’aptitude des candidats au poste à pourvoir (Mme Hectors était en effet première de la liste d’aptitude et devant le candidat finalement retenu). Le Tribunal lui avait répondu que la motivation d’une décision de recrutement pour un groupe politique ne peut porter que sur le respect des conditions légales, en raison du large pouvoir d’appréciation dont bénéficient les groupes politiques dans le recrutement de leurs collaborateurs.

La Cour reprend d’abord son considérant traditionnel sur la double finalité de la motivation qui doit être suffisante pour permettre d’une part, à l’intéressé de juger du bien-fondé de la décision et de l’opportunité d’un recours juridictionnel et d’autre part, au juge d’exercer son contrôle (§ 39). La motivation exigée dépend des circonstances de l’espèce. La Cour va reprocher au Tribunal d’avoir appliqué à la procédure de recrutement d’un agent temporaire les règles relatives à la procédure de promotion. La Haute juridiction considère que si la promotion se fait au choix, le recrutement d’un agent temporaire, lui, est à la fois fondé sur des éléments subjectifs mais aussi sur des éléments objectifs, « à savoir la confrontation des dossiers de candidature avec les qualifications requises par l’avis de vacance et la prise en considération de la proposition du jury découlant des résultats des épreuves » (§ 44). L’autorité chargée du recrutement s’étant écartée de l’ordre de classement établi par le jury, une motivation spécifique était attendue pour que la candidate non retenue puisse comprendre pourquoi l’avis n’a pas été suivi.

En l’espèce, la requérante n’a reçu que des indications générales sur la procédure suivie. La Cour considère donc qu’il s’agit d’une absence de motivation et que celle-ci ne peut être compensée par des explications données lors de la phase juridictionnelle. En conséquence, la décision du Tribunal est annulée pour erreur de droit de même que sont annulées la décision rejetant la candidature de Mme Hectors ainsi que celle nommant un autre candidat au poste convoité.

Cet arrêt est intéressant à plus d’un titre : outre le fait qu’il est rendu sur pourvoi et qu’il casse un arrêt du Tribunal de première instance, la décision de la Cour s’appuie sur des conclusions conformes qui méritent d’être relevées : en effet, l’Avocat général Colomer y fait référence à la Charte des droits fondamentaux. Ces conclusions ne sont pas les premières à se référer à ce texte, elles s’inscrivent même dans la désormais longue liste de conclusions d’avocats généraux faisant appel à la Charte pour soutenir leur démonstration. Mais l’utilisation de ce texte est remarquable en ce qu’il souligne l’apport de la Charte : après avoir rappelé l’obligation de motivation des décisions faisant grief posée par le Statut des fonctionnaires, l’Avocat général ajoute : « La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne donne une nouvelle dimension à l’interprétation de cette disposition dès lors qu’elle a inscrit l’obligation de motivation dans le registre du droit des citoyens communautaires à une bonne administration (article 41, paragraphe 2, troisième tiret) ». C’est donc à l’aune de cette « nouvelle dimension » conférée à l’obligation de motivation qu’il faudra désormais examiner les arrêts rendus en la matière.


TPICE, 6 juillet 2004, Huygens c. Commission, T-281/01

Mots clés : Responsabilité, motivation, fonction publique

-  Dans cette affaire, le fonctionnaire requérant demandait d’une part la réparation de son préjudice en raison d’un retard dans sa procédure de notation et d’autre part l’annulation de plusieurs décisions en particulier une décision de refus de promotion. Quant à l’engagement de la responsabilité de la Communauté, le Tribunal vérifie si les trois conditions, à savoir l’existence d’une faute de service, d’un dommage et d’un lien de causalité entre les deux, sont remplies. Sur la première condition, la juridiction rappelle le « devoir impérieux » (§ 58), pesant sur l’administration, de rédiger régulièrement un rapport de notation, celui-ci étant en effet un élément indispensable à l’évolution de la carrière du fonctionnaire.

La question ici était de savoir si ledit rapport avait été rendu dans les temps. A la Commission qui soutenait qu’il avait été établi dans un délai raisonnable, reprenant ainsi une notion familière aux juges de Luxembourg, le Tribunal répond que la règle du délai raisonnable ne saurait être appliquée lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, l’administration se fixe à elle-même, par des dispositions ayant force obligatoire, des délais précis. Or, le délai imparti a été dépassé. Restait à vérifier si ce retard pouvait être justifié par des circonstances particulières ou par le « comportement retardateur du requérant » (§ 67). Cependant, même en présence d’une de ces justifications, les juges recourent à une appréciation de proportionnalité.

C’est ainsi qu’en l’espèce, même si le comportement du requérant a contribué à ce retard, la Cour conclut quelque peu lapidairement que « le fait que le retard supplémentaire qui résulte de la saisine du notateur d’appel trouve son origine dans le comportement du requérant ne saurait conduire à la conclusion que le retard dans l’établissement du rapport de notation (...) n’est pas imputable à la Commission ou que le requérant y a concouru de façon notable » (§ 77). La faute de service est, pour les juges, démontrée. On ne peut que regretter la rapidité avec laquelle les juges expédient la justification de leur position. Sur l’existence du préjudice, le Tribunal reconnaît sans difficulté la réalité d’un préjudice moral : le fait que le dossier individuel était incomplet et que le rapport de notation ait été remis avec retard est de nature à susciter chez le fonctionnaire un « état d’incertitude et d’inquiétude quant à son avenir professionnel » (§ 87). C’est dans l’évaluation de ce préjudice que les juges vont prendre en compte le comportement du requérant qui a tardé à saisir le notateur d’appel : ils réduisent ainsi son indemnisation à cinq cents euros.

En revanche, le préjudice matériel n’est pas constitué. Quant à la demande d’annulation de décisions, et en particulier de la décision implicite portant refus de promotion, le Tribunal rappelle les finalités de l’obligation de motivation et qu’il s’agit d’ « un principe essentiel du droit communautaire auquel il ne saurait être dérogé qu’en raison de considérations impérieuses » (§ 105). L’autorité chargée des nominations (AIPN) doit motiver la décision rejetant une réclamation d’un candidat non promu et elle ne peut régulariser une éventuelle absence de motivation lors de la procédure contentieuse.

Or, en l’espèce, les explications sont intervenues uniquement en cours d’instance. L’annulation est donc prononcée pour violation des formes substantielles, le seul cas où l’annulation aurait pu être évitée étant celui dans lequel l’administration n’a aucune marge d’appréciation au moment de l’adoption de la décision, ce qui n’est pas le cas dans cette affaire. C’est une nouvelle confirmation de ce que la décision implicite ne saurait être un moyen pour l’administration d’échapper à l’obligation de motivation (à rapprocher de l’arrêt de la Cour de justice du 26 juin 2003, Commission c. République française, C-233/00, voir cette revue, n° 12, novembre 2003, notre commentaire, p. 48).


TPICE, 30 septembre 2004, Ferrer de Moncada c. Commission, T-16/03

Mots clés : Droit d’être entendu, obligation de dialogue, motivation, fonction publique

-  La notation des fonctionnaires suscite un contentieux relativement abondant. Nous en avons encore un exemple dans cette affaire, où le requérant demandait l’annulation de son rapport de notation, ainsi que des dommages-intérêts, en soutenant que l’obligation de dialogue prévue dans le Statut et ses dispositions générales d’exécution, et découlant du principe des droits de la défense, n’avait pas été respectée. Ce qui nous retiendra ici, ce sont les précisions apportées par le Tribunal sur les modalités de ce dialogue : selon lui, une conversation téléphonique ou un échange de courriers ne peuvent être qualifiés de dialogue au sens des dispositions statutaires. Seul le contact direct entre le notateur et le noté est valable.

Les juges soulignent notamment que « seul ce contact est de nature à favoriser un dialogue franc et approfondi entre le notateur et le noté, leur permettant, d’une part, de mesurer avec exactitude la nature, les raisons et la portée de leurs divergences éventuelles et, d’autre part, de parvenir à une meilleure compréhension réciproque » (§ 39). Or, cette prescription n’a été appliquée ni dans la première phase ni en appel, alors que le Comité paritaire de notation (chargé de l’application correcte des procédures et saisi par le fonctionnaire) avait déjà soulevé cette irrégularité. Le Tribunal est donc conduit à annuler le rapport de notation pour violation d’une formalité substantielle. Le Tribunal va néanmoins statuer sur le respect de l’obligation de motivation.

Il souligne que celle-ci doit être approfondie lorsque le notateur décide de ne pas suivre les recommandations du Comité paritaire des notations ou lorsque le notateur d’appel s’écarte de l’appréciation faite initialement. En l’espèce, le rapport nécessitait une motivation particulière en ce qu’il comportait des appréciations nettement moins favorables que celles faites à l’occasion du rapport précédent. Le Tribunal relève ainsi que l’appréciation sur la rapidité et la précision d’exécution du fonctionnaire était passée de supérieur à insuffisant. En outre, le fait que le supérieur hiérarchique, qui devait être auteur du rapport, avait changé entre la période sous examen et la rédaction du rapport, devait entraîner un souci de renforcer la motivation. Or, le nouveau notateur s’est contenté d’une paraphrase des rapports initiaux. C’est donc bien la gravité de la violation qui appelait le Tribunal à se prononcer sur la motivation, quand bien même l’annulation du rapport était acquise par ailleurs.

Sur la réparation du préjudice moral, le Tribunal rappelle que l’annulation de l’acte constitue généralement une réparation adéquate et suffisante, mais qu’eu égard à l’importance du droit d’être entendu et de l’obligation de dialogue, il convient d’accorder une réparation pécuniaire au fonctionnaire. On peut ici évoquer le fait que le droit d’être entendu a été qualifié de fondamental par la Charte signée à Nice le 7 décembre 2000 (article 41 §2). Cette affaire souligne l’importance des observations du Comité paritaire des notations qui avait relevé les irrégularités quant au non-respect des obligations de dialogue et de motivation et avait insisté pour qu’il y soit remédié. Sans doute l’administration serait-elle mieux avisée de tenir compte davantage de ses observations.

 

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