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Article 1 - Obligation de respecter les droits de l’homme


NICOLAS RIOU

« Les citations tirées des arrêts de la CourEDH rédigés en anglais résultent de la traduction personnelle de leurs auteurs. »

CourEDH, Ilaşcu et autres c. Moldova et Russie, 8 juillet 2004

Mots clés : Juridiction, extraterritorialité

-  La Cour affirme dans une décision sans précédent que dans les faits de l’espèce, la responsabilité des deux États de Moldova et de Russie a été engagée car ces faits entrent dans la juridiction de chacun des États. Dans le cadre de la dissolution de l’URSS, la république de Moldova a proclamé sa souveraineté le 23 juin 1990 puis son indépendance le 17 août 1991. Le 8 décembre 1991, la Biélorussie, la Fédération de Russie et l’Ukraine signèrent l’accord de Minsk, constatant la fin de l’existence de l’URSS et constituant la Communauté des États Indépendants (la « CEI »).

Au cours de l’année 1991, plusieurs milliers d’hommes appartenant à la 14ème armée de l’ex-URSS stationnaient toujours en Transnistrie, sous la direction du général Iakovlev, région appartenant à l’ancienne république fédérale soviétique de Moldavie. Le 2 septembre 1990 fut proclamée la « République moldave de Transnistrie » (la « RMT ») qui n’est toujours pas reconnue internationalement à ce jour, le général Iakovlev fut nommé chef de la défense de la RMT en décembre 1991 alors qu’il resta encore commandant de la 14ème armée jusqu’en janvier 1992. Un violent conflit armé opposa les forces de la République de Moldova à celles de la RMT en 1991 et jusqu’à l’accord de cessez-le-feu du 21 juillet 1992. Suite à cet accord, la 14ème armée devenue par la suite le Groupement opérationnel des forces russes dans la région transnistrienne de la Moldova (« GOR ») devait être neutre et se retirer progressivement.

Une Commission de Contrôle Unifiée fut également créée s’appuyant sur des forces armées composées de bataillons russes, moldaves et transnistriens. La Russie continue à être implantée via le GOR, et ce malgré la réduction d’effectif, ainsi que par la présence continue d’un important dépôt de munitions du GOR en Transnistrie. Les requérants furent arrêtés par les autorités de la RMT en juin 1992 puis détenus jusqu’en juillet 1992 dans les locaux de la 14ème armée sous la garde des militaires russes où ils affirment avoir été torturés. Ils furent ensuite remis à la police de la RMT puis jugés et condamnés à diverses peines par le « tribunal suprême de la République moldave de Transnistrie ». Le premier requérant fut condamné à la peine capitale puis fut libéré en mai 2001 et les autres à des peines de prison qu’ils effectuent toujours sur le territoire transnitrien.

Avant de se prononcer sur le fond, la Cour se devait de déterminer l’étendue de la juridiction de la Moldova ainsi que de la Russie. Pour la première, elle devait répondre à la question de savoir si l’absence de contrôle territorial pouvait limiter l’étendue de sa juridiction et pour la seconde si la Russie n’avait pas étendu sa juridiction à cause de son implication militaire en Transnistrie. Elle va d’abord rappeler ses principes jurisprudentiels réaffirmant le caractère essentiellement territorial de la Convention puis constater la juridiction de la Russie et de la Moldova concernant les mêmes violations alléguées.

Concernant la Russie, avant l’entrée en vigueur de la Convention (§ 382) « la Cour estime que la responsabilité de la Fédération de Russie est engagée pour les actes illégaux commis par les séparatistes transnistriens, eu égard au soutien militaire et politique qu’elle leur a accordé pour établir le régime séparatiste et à la participation de ses militaires aux combats. Ce faisant, en effet, les autorités de la Fédération de Russie ont contribué, tant militairement que politiquement, à la création d’un régime séparatiste dans la région de Transnistrie, qui fait partie du territoire de la République de Moldova ». Pour ce faire, elle considère la Russie comme continuatrice de l’ex-URSS selon l’accord de Minsk du 8 décembre 1991, qui établirait ce fait en droit international.

La position de la Cour est donc d’accepter que la Russie ne soit pas un État nouveau au regard du droit international (§ 290 et § 378). Elle considère ainsi que les actes des militaires de la 14ème armée les font entrer dans la juridiction de la Russie même s’ils ne les ont pas commis en tant que tels au nom « du principe de la responsabilité des États pour excès de pouvoir » (§ 380), principe tiré des travaux de la Commission de droit international dans son projet d’articles concernant la responsabilité des États et déjà appliqué par la Cour dans Irlande c. Royaume-Uni du 18 janvier 1978. Il n’en fallait pas plus pour affirmer que les requérants étaient, au moment de leur arrestation, dans la juridiction de la Russie, et, pour la Cour, sont « considérés comme faits générateurs de la responsabilité de la Fédération de Russie non seulement les actes auxquels des agents de cet État ont participé, comme l’arrestation et la détention des requérants, mais également leur transfert aux mains de la police et du régime transnistrien ». Il faut lire à travers cette affirmation, que la Cour considère qu’il s’agit d’une violation continue, sous peine d’irrecevabilité ratione temporis.

Concernant la période après ratification de la CEDH, soit après le 5 mai 1998, la Cour note que les liens entre la Russie et la RMT ont continué par le biais de certains actes dont le don d’une partie de l’infrastructure et de l’arsenal de la 14ème armée devenue le GOR, et par des aides directes et indirectes comme la réduction de dettes, ou la fourniture de gaz à bon marché ou bien encore par la coopération d’entreprises militaires publiques russes avec des entreprises équivalentes de la RMT. Elle en déduit que la « RMT » « continue à se trouver sous l’autorité effective, ou tout au moins sous l’influence décisive, de la Fédération de Russie et, en tout état de cause, qu’elle survit grâce au soutien militaire, économique, financier et politique que lui fournit la Fédération de Russie. » (§ 392 ) Un doute aurait pu subsister sur l’étendue de la responsabilité de la Russie pour les actes de l’administration locale en Transnistrie, et ce en dehors des actes concernant les requérants, dans la mesure où la Cour rattache la juridiction avec la responsabilité continue de la Russie dans le sort des requérants et ce depuis leur arrestation.

Mais les faits utilisés pour établir la violation de l’article 3 ne laissent aucun doute, des actes d’individus appartenant à l’administration de la RMT ont été retenus à charge. Il faut donc bien lire dans ce § 392 une analogie avec Chypre c. Turquie du 10 mai 2001 qui affirme au § 77 que le contrôle global de la Turquie sur le nord de Chypre entraîne sa responsabilité pour les « actes de l’administration locale qui survit grâce à son soutien militaire et autre », le lien de dépendance entraîne la responsabilité de l’État qui détient le pouvoir. La Cour applique donc les obligations de l’État à une situation différente pour la simple raison que la Russie est à l’origine du mouvement et est capable d’une grande influence. Ce qui dans les faits pouvait sembler raisonnable concernant Chypre du Nord ne semble applicable ici qu’à une échelle inférieure, l’intensité du contrôle, si celui-ci est indéniable, est moindre que dans le cas de la Turquie, et bien moindre que dans un État nation classique.

Pourtant, la Cour se refuse à sortir de son cadre d’analyse de référence, le modèle étatique. La Cour a des difficultés à gérer des situations de pouvoir qui se situent dans un entredeux où interviennent en réalité des autorités différentes qui coopèrent à différents niveaux. Ce fait a conduit à des conciliations périlleuses concernant par exemple la République autoproclamée Turque de Chypre du Nord (RTCN), en considérant les recours proposés par la RTCN comme des recours internes (CourEDH, Chypre c. Turquie, 10 mai 2001 § 102), alors même que la Cour a déclaré la situation comme entièrement illégale et qui aurait dû conduire logiquement à une invalidité de toutes les institutions de la RTCN, dont les tribunaux.

La Cour se trouve dans cette affaire face un problème similaire. En affirmant que la Russie est responsable de toutes les violations commises sur le territoire transnistrien, la Cour pourrait paradoxalement pousser celle-ci à consolider son contrôle politique sur un territoire étranger pour que tout l’appareil transnistrien réponde aux injonctions russes, seul moyen de préserver consciencieusement les droits conventionnels, et ce au détriment de toute évolution contraire et en violation du droit international. En cas de refus par la puissance occupante de se retirer complètement, les condamnations ne peuvent, selon une telle approche, que conduire à un contrôle politique plus intense pour faire respecter la CEDH, ainsi la protection des droits pourrait conduire au résultat opposé : diminuer la liberté politique de la sous-entité, que ce soit la RMT ou la RTCN.

Sinon, il faudrait espérer que la Russie, soit accepte de se retirer de la RMT, ce qui semble illusoire en l’état actuel, soit continue dans sa politique de violation du droit international, en ne prenant pas en compte le dispositif de cet arrêt pour ne pas aggraver la situation, ce qui paraît bien plus cynique. L’institution juridique qu’est la Cour semble bien démunie face à une telle situation sans un relais diplomatique puissant, de même qu’elle l’est dans le cas de Chypre du Nord ou de la Tchétchénie. C’est la position de principe de Banković et autres (CourEDH, 12 décembre 2001) et le refus d’imputabilité variable selon le contrôle qui conduit à ces solutions du tout ou rien. On voit bien ici que le modèle de la Convention ne peut véritablement s’appliquer que dans le cadre d’un État possédant une organisation gouvernementale forte et stable. Une situation intermédiaire illégale déclenchée volontairement par un État ne peut entraîner que des solutions imparfaites de la part d’un tribunal international comme la Cour.

Concernant la Moldova, la Cour va réaffirmer l’existence d’une présomption de juridiction sur le territoire officiel d’un État. Toutefois, dans des cas exceptionnels, la juridiction peut être réduite de facto aux seules obligations positives de prendre toutes les mesures que l’État peut raisonnablement prendre pour que les droits et libertés garantis par la CEDH puissent être appliqués dans le territoire en question. Concernant les requérants, si les autorités moldaves ont pris des mesures d’ordre législatif ou diplomatique pour tenter de recouvrer leur autorité sur cette partie de leur territoire, elles n’ont pas continué à demander la libération des requérants après 2001. Cela suffit à la Cour pour faire entrer les requérants dans la juridiction après mai 2001.

Dans cet arrêt, la Cour parvient à trouver une violation dans la seule mesure où les autorités de Moldova ont changé leur attitude face à la Russie et à la RMT, suite à une modification de politique. C’est dans ce cadre que se situe la violation de l’obligation positive, la Cour affirme qu’il fallait continuer à utiliser les canaux de protection diplomatique. Or c’est une règle claire du droit international que la protection diplomatique n’est pas un droit en tant que tel des individus, mais un droit que l’État peut ou non exercer, selon une appréciation d’opportunité de la mesure, donc une évaluation typiquement politique. On voit apparaître dans un champ de politique étrangère, au moins en ce qui concerne les relations de la Moldova envers la Russie, une obligation de continuité des mesures, à moins de devoir venir expliquer à la Cour ce revirement de position.

Il ne reste plus qu’un petit pas à franchir pour affirmer que la Cour s’est prêtée ici à une appréciation politique de la situation ou, en tout cas, s’est donnée le pouvoir de le faire. La Cour impose, en filigrane, dans le but de protéger les droits de la CEDH, une obligation à l’État de faire tout ce qui est en son pouvoir pour récupérer le contrôle effectif de l’intégralité de son territoire, obligation extraite de l’article 1. Une telle conclusion pose certaines difficultés dans le contexte d’une convention de protection des droits humains. On peut douter qu’un lien évident de causalité ait été démontré dans le fait que les droits de la CEDH soient mis en danger par la simple volonté sécessionniste d’une partie d’un territoire, même si cela se produit en violation du droit international général. On pourrait au contraire estimer que l’appréciation des actes à prendre concernant une partie de territoire dont le contrôle est perdu devrait être l’objet d’une évaluation politique et que s’oppose, en droit international, à l’intégrité des territoires, le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.

Il paraîtrait déraisonnable de lire dans l’article 1 une obligation imposée à l’État français de s’opposer à une sécession pacifique de la Nouvelle- Calédonie ou de la Corse, si tel était le choix politique des français et du peuple sécessionniste, ou pire encore une validation de la politique tchétchène de la Russie au nom de la CEDH ...

Cela laisse à penser que la Cour est intervenue dans cette affaire de manière éminemment politique et qu’ainsi l’évaluation se situe au niveau politique. Bien sûr il faut que la Cour puisse dire le droit et remplir ainsi sa fonction juridictionnelle, mais il ne faut pas faire croire aux habitants de la RMT que la Convention y sera appliquée alors que ce n’est pas le cas, et que l’exécution de cette décision se fera dans les circonstances traditionnelles, le mécanisme conventionnel a peu de chances de peser sur la protection réelle des droits dans la RMT. Même si cet arrêt est exécuté, du moins du point de vue du Comité des ministres, par la libération des requérants encore détenus, ce dont il faudra se féliciter, cela ne règle pas les problèmes de fond. En effet, cette décision signale à tous les habitants de la RMT que la Cour devient la garante de leurs droits fondamentaux et que les autorités de la RMT via la Russie se sont engagées à faire respecter la CEDH.

Pour sortir de cette quadrature du cercle, il faut revenir à la nature de la mise en balance des intérêts en jeu dans des circonstances éminemment politiques, la décision se doit alors de repasser aux mains des acteurs politiques et non juridiques. Il ne faudrait pas que l’efficacité de la Convention soit vue par le prisme de Chypre du Nord ou de la Transnistrie, ni que l’exception Loizidou devienne la règle, sinon c’est faire croire que les problèmes politiques majeurs de l’Europe peuvent et vont trouver leurs solutions devant la Cour.

De la même manière que le résultat de la décision Banković était fort compréhensible au vu des conséquences désastreuses potentielles qu’une décision contraire aurait pu produire sur le plan de la participation à des opérations militaires multinationales à vocation humanitaire, l’arrêt Ilaşcu se comprend parfaitement du point de vue de la Cour et de la garantie de la CEDH, mais à chaque fois la Cour pose de nouveaux principes juridiques dit de principes qu’elle ne pourra appliquer qu’avec précaution ou devra même écarter dans d’autres affaires (voir à ce titre l’article du Pr Benoît- Rohmer, Pour la construction d’un espace juridique européen de protection des droits de l’homme, cette Revue n°15).

 

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