Accueil  > Numéros précédents  > Numéro 15


POUR LA CONSTRUCTION D’UN ESPACE JURIDIQUE EUROPÉEN DE PROTECTION DES DROITS DE L’HOMME


Réflexions sur l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme Ilaşcu et autres contre Russie et Moldova du 8 juillet 2004.

Florence Benoît-Rohmer. Professeur à l’Université Robert Schuman (Strasbourg)

L’affaire Ilaşcu et autres témoigne de ce que l’application de la Convention européenne des droits de l’homme n’est guère aisée dans les zones de turbulence politique. Elle concerne la région de la Transnistrie située en République de Moldova. Lorsque cette dernière a conquis son indépendance en 1991 suite à l’éclatement de l’URSS, elle s’est trouvée confrontée dans cette région à un mouvement sécessionniste soutenu politiquement, économiquement et militairement par la Fédération de Russie. Le conflit a très vite dégénéré en 1991- 1992, et s’est soldé par plusieurs centaines de morts, car la République de Moldova n’a pu s’imposer contre les forces rebelles assistées par les militaires de la 14ème armée russe et s’opposer à la création de la République moldave de Transnistrie (RMT). Depuis lors, la Moldova a tenté sans succès de rétablir son autorité en Transnistrie par le biais de négociations politiques avec la République moldave de Transnistrie et la Fédération de Russie. L’affaire Ilaşcu et autres implique quatre requérants de la République de Moldova qui ont été arrêtés et traduits devant le tribunal suprême de la RMT au prétexte d’avoir commis divers crimes contre la sûreté de l’État. Ceux-ci soutiennent que le tribunal suprême était incompétent au sens de l’article 6 de la Convention, qu’un procès équitable ne leur avait pas été accordé, et qu’à la suite de leur procès, ils ont été privés de leurs biens en violation de l’article premier du premier protocole. Ils se plaignent aussi que leurs conditions de détention ont emporté violation des articles 3, 5 et 8 de la Convention. M. Ilaşcu dénonce en outre une atteinte à l’article 2 de la Convention en raison de sa condamnation à la peine capitale. Les requérants estiment que les autorités moldaves sont responsables des violations alléguées parce qu’elles n’ont pris aucune mesure adéquate pour y mettre fin. L’affaire aurait été simple s’ils n’avaient pas également estimé que la Fédération de Russie partageait cette responsabilité du fait que le territoire de la Transnistrie se trouve de facto sous son contrôle du fait du stationnement de troupes et de matériels militaires russes et du soutien accordé aux séparatistes par la Fédération de Russie. L’importance politique de l’affaire a justifié que la Grande Chambre soit saisie. En 2001, elle déclare la requête recevable à l’égard de la Moldova et de la Fédération de Russie. Dans un arrêt du 8 juillet 2004 qui s’apparente à un jugement de Salomon, elle condamnera conjointement la Moldova et la Russie pour violation de la Convention. La longueur de l’arrêt (97 pages) s’explique d’abord par le soin pris par la Cour pour établir les faits avec exactitude, ce qu’elle a fait à l’aide de dépositions de témoins entendus sur place, à Chisinau et à Tiraspol. Ces auditions ont été organisées notamment grâce à l’intervention de l’OSCE, marquant par là une collaboration souvent citée en exemple entre le Conseil de l’Europe et cette Organisation. Il s’est ensuite agi pour la Cour d’adapter des solutions jurisprudentielles parfois complexes sur le plan international à un contexte politique délicat. Aucun argument n’a donc été laissé de côté afin de ne pas donner prise à la critique et aux arguments qui auraient permis que l’arrêt ne soit pas exécuté par les États mis en cause. L’affaire Ilaşcu et autres c. Moldova et Russie est intéressante à plus d’un titre. Sur un plan politique tout d’abord, la Cour prend position dans le conflit contre les séparatistes moldaves et la Fédération de Russie en reconnaissant que le gouvernement moldave est le seul gouvernement légitime de la République de Moldova au regard du droit international. L’affaire Ilaşcu donne ensuite l’occasion de faire le point sur le champ d’application territorial de la Convention européenne des droits de l’homme. A cet égard, l’article 1 de la Convention prévoit simplement que les Hautes parties contractantes s’engagent à reconnaître à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés garantis par celle-ci0, mais ne donne pas davantage de précisions. La Cour a donc été contrainte au fil de sa jurisprudence d’en affiner l’interprétation et de préciser les obligations qui en découlent pour les États. Rapidement, la Cour a estimé que l’engagement initial et plutôt négatif de l’État de s’abstenir de toute ingérence des droits garantis par la convention devait être complété par des obligations positives inhérentes à ces droits, dont celle primordiale d’assurer aux individus résidant sur leur territoire les droits garantis par la Convention et de prendre les mesures nécessaires à cet effet0. Comme elle 0Le choix des termes de l’article premier de la Convention européenne des droits de l’homme n’est pas dû aux fruits du hasard. S’il avait été décidé à l’origine que la garantie des droits serait réservée à toute personne résidant sur le territoire des Hautes Parties contractantes, le comité d’experts qui s’est penché sur le projet de l’Assemblée consultative a préféré s’aligner sur le projet du Pacte des Nations Unies et a décidé qu’elle le serait à toute personne relevant de leur juridiction. Le changement de rédaction s’expliquait par la volonté du comité d’étendre l’application de la Convention aux personnes qui, sans résider, au sens juridique du terme, sur le territoire d’un État se trouvent néanmoins sur le territoire de cet État. Aussi les États parties à la Convention doivent-ils aujourd’hui répondre de toutes les violations des droits et libertés protégées par la Convention commise envers des individus placés sous leur juridiction. 0 Voir parmi d’autres, CourEDH Z c. Royaume Uni, n°2939/95, CEDH 2001-V . le soulignait déjà dans l’arrêt Marx c. Belgique les engagements pris par une Partie contractante au titre de l’article 1 de la Convention comportent, outre le devoir de s’abstenir de toute ingérence dans la jouissance des droits et libertés garantis, des obligations positives de prendre les mesures appropriées pour assurer le respect de ces droits et libertés sur son territoire ». L’apport de l’arrêt Ilaşcu est de faire produire leur plein effet aux obligations positives découlant de l’article 1 de la Convention dans les zones où des obstacles pratiques graves entravent la pleine application de la Convention, par exemple lorsque le territoire d’un État partie à la Convention est occupé par un autre État partie. Comme l’indique la Cour, de telles obligations subsistent pour un État « même dans le cas d’une limitation de l’exercice de son autorité sur une partie de son territoire, de sorte qu’il incombe à l’État de prendre toutes les mesures appropriées qui restent en son pouvoir »0 pour garantir les droits consacrés par la Convention européenne. Dans le même temps, la Cour confirme qu’il revient aussi à l’État qui occupe militairement l’État concerné, qui exerce un contrôle global, voire une influence décisive sur le territoire d’un autre État d’assurer le respect de la totalité des droits matériels énoncés dans la Convention, c’est-à-dire des obligations à la fois positives et négatives. Les solutions retenues par la Cour dans l’affaire Ilaşcu contribuent ainsi à la création d’un espace européen de protection des droits de l’homme, maillé par les obligations - positives ou négatives- des États contractants, dans lequel aucun vide juridique ne pourrait être constaté. Il faut donc considérer la Convention comme un traité multilatéral régional opérant sur le territoire couvert par les États parties à la Convention, et exclusivement sur celui-ci. Ce faisant, cette jurisprudence traduit la volonté collective des États de garantir en Europe l’application pleine et entière des droits et libertés garantis par la Convention I. La reconnaissance par la Cour d’un espace paneuropéen de protection des droits de l’homme L’arrêt Ilaşcu s’inscrit dans le prolongement de la jurisprudence Banković qui, la première, a considéré que la juridiction des États était principalement territoriale et qu’en conséquence, le champ d’application de la Convention coïncidait avec l’espace juridique européen couvert par le territoire des États parties à la Convention. Aussi, pour la Cour, les réserves des États contractants qui viseraient d’une manière générale à restreindre leur juridiction territoriale ne sauraient être considérées comme valides. A. Le principe de la territorialité de la juridiction des États parties à la Convention européenne des droits de l’homme et ses conséquences La Cour confirme dans l’affaire Ilaşcu que la juridiction des États au sens de l’article premier de la Convention s’exerce essentiellement sur le territoire des États membres, sans qu’importe par ailleurs l’existence d’un lien de citoyenneté entre le requérant et l’État concerné0. L’affirmation d’une dans la décision Banković et l’arrêt Assanidzé c. Turquie0. La décision Banković résume ainsi la jurisprudence de la Cour : « il ressort de sa jurisprudence que la Cour n’admet qu’exceptionnellement qu’un État contractant s’est livré à un exercice extraterritorial de sa compétence : elle ne l’a fait jusqu’ici que lorsque l’État défendeur, au travers du contrôle effectif exercé par lui sur un territoire extérieur à ses frontières et sur ses habitants par suite d’une occupation militaire ou en vertu du consentement, de l’invitation ou l’acquiescement du gouvernement local, assumait l’ensemble ou certains des pouvoirs publics relevant normalement des prérogatives de celui-ci »0. Mais cette compétence extraterritoriale n’est pas sans limites et le principe demeure bien celui de la juridiction territoriale. En insistant sur la prépondérance du principe de territorialité dans l’application de la Convention, la Cour a entendu consacrer l’existence d’un espace juridique paneuropéen couvert par la juridiction des États membres. En théorie du moins, la Convention européenne des droits de l’homme s’applique sur l’ensemble du territoire des quarante-six Hautes parties contractantes. Dans cet espace territorial, les zones de non application de la CEDH ne devraient pas exister. En tout cas, pour la Cour, aucune lacune préjudiciable au système de protection des droits de l’homme ne devrait y être possible, même dans le cas où le respect par les États de leurs obligations internationales est rendu difficile0. La pratique montre toutefois qu’il existe des zones floues où l’application de la Convention se heurte à des obstacles politiques difficilement surmontables en raison d’une intervention militaire par les forces armées d’un autre État qui contrôle effectivement ce territoire, d’actes de rébellion, ou encore d’actes d’un État étranger soutenant la mise en place d’un régime séparatiste sur le territoire de l’État en question comme c’est le cas pour la Transnistrie. S’il est souvent complexe d’établir les faits et de savoir qui est responsable des violations, la jurisprudence de la Cour montre qu’il est tout aussi difficile de garantir dans ces circonstances le respect des obligations internationales. Il n’en reste pas moins que, pour la Cour, la Convention européenne doit rester applicable0. Mais revient-il à l’État « occupé » ou à l’État « occupant », aux termes des obligations positives dégagées par la Cour au titre de l’article premier, de garantir l’exercice effectif des droits et libertés énoncés par la Convention ? B. L’impossibilité pour les États parties à la Convention de restreindre leur juridiction territoriale De telles situations ne constituent pas de pures hypothèses d’école. La Cour a déjà été appelée à statuer à différentes reprises sur la question de la responsabilité de la Turquie en raison de l’occupation par cet État de la partie septentrionale de l’île de Chypre. L’Europe caucasienne et balkanique est elle aussi source de nombreux conflits potentiels et certains États parties à la Convention ont mesuré les risques que de telles circonstances pourraient faire peser sur leur responsabilité au titre de la Convention. Aussi la Géorgie n’a-t-elle pas hésité à déclarer, de manière rétroactive et générale, à l’occasion du dépôt de l’instrument de ratification du protocole n°1, le 7 juin 2002, que « du fait de la situation actuelle en Abkhazie et dans la région Tskhinvali, les autorités de Géorgie ne sont pas en mesure d’assumer la responsabilité du respect et de la protection des dispositions de la Convention et de ses protocoles additionnels sur le territoire. La Géorgie n’assume pas la responsabilité pour les violations des dispositions du Protocole par les organes des forces illégales autoproclamées sur les territoires d’Abkhazie et de la région Tskhinvali jusqu’à l’entière restauration de la juridiction de la Géorgie sur son territoire ». Cette déclaration, dont la légalité semble plus que douteuse, a été réitérée à l’occasion du dépôt de l’instrument de ratification du Protocole n°13, le 22 mai 2003 : « La Géorgie déclare que, jusqu’à l’entière restauration de la juridiction de la Géorgie sur les territoires d’Abkhazie et de la région de Tskhinvali, elle ne pourra être tenue pour responsable des violations des dispositions du Protocole n°13 commises sur ces territoires ». De même aussi l’Azerbaïdjan qui est encore engagé dans une guerre avec l’Arménie à propos du Haut Karabakh, a-t-elle précisé « qu’elle n’est pas en mesure de garantir l’application des dispositions de la Convention dans les territoires occupés par la république d’Arménie, jusqu’à ce que ces territoires soient libérés de cette occupation ». De façon étonnante, ces déclarations n’ont suscité aucune observation et encore moins d’objections de la part des autres Parties à la Convention, voire du Secrétaire général du Conseil de l’Europe, dépositaire des instruments de ratification. Pourtant, pour la Cour, de telles déclarations qui limitent la juridiction territoriale d’un État à la Convention posent de sérieux problèmes juridiques. Elles ne sauraient en tout cas être assimilées à des réserves et ne peuvent être considérées comme valides, précisément parce qu’elles permettraient de priver les personnes se trouvant sur ce territoire de la protection de la Convention, créant ainsi des vides juridiques dans le système européen de protection des droits de l’homme. C’est en tout cas en ce sens que la Cour s’est prononcée dans la décision de recevabilité du 4 juillet 2001 de la requête Ilaşcu contre Moldova et Fédération de Russie. Pour s’exonérer de sa responsabilité pour les violations commises par les autorités transnistriennes, la Moldova invoquait la déclaration qu’elle avait effectuée dans l’instrument de ratification de la Convention déposé le 12 septembre 1992. Celle-ci prévoyait que « La République de la Moldova ... ne pourra pas assurer le respect des dispositions de la Convention pour les omissions et les actes commis par les autorités de la république autoproclamée transnistrienne sur le territoire effectivement contrôlé par ses organes jusqu’à la solution définitive du conflit dans la région ». Au gouvernement moldave qui soutenait que cette déclaration devait être considérée comme une réserve au titre de l’article 57 (ancien article 64) de la Convention, la Cour rappelle que l’article 57 ne permet pas les réserves de caractère général0. Pour la Cour, la déclaration qui ne se réfère à aucune loi spécifique en vigueur en Moldavie, « a une portée générale, illimitée quant aux dispositions de la Convention, mais limitée dans l’espace et le temps, dont l’effet serait de priver totalement et pour une période indéterminée les personnes se trouvant sur ce « territoire » de la protection de la convention ». Quant à l’argument du gouvernement moldave tiré d’une interprétation de la clause d’extension de l’article 56 de la Convention0, la Cour se contente de préciser que cette disposition de la Convention ne peut être utilisée « pour limiter la portée du terme « juridiction » au sens de l’article 1 uniquement à une partie du territoire ». La Cour confirme dans son arrêt Assanidzé c. Géorgie du 8 avril 2004 qu’aucune lacune dans le système de garantie des droits de l’homme ne doit pouvoir exister au sein même des États parties à la Convention. A la Géorgie qui soutenait qu’en raison du caractère fédéral de l’État, elle ne pouvait assurer le respect de la Convention dans les États fédérés, la Cour répond que le besoin d’assurer l’effectivité de la Convention est primordial. D’une part, contrairement à la Convention américaine relative aux droits de l’homme du 22 novembre 1969, la Convention européenne ne renferme aucune clause fédérale qui relativiserait les obligations de l’État fédéral s’agissant de faits survenus sur le territoire d’un État fédéré. D’autre part, l’on ne pourrait accepter que la Convention puisse « s’appliquer de manière sélective à des parties du territoire de certains États parties seulement, vidant ainsi de son contenu le postulat de protection effective des droits de l’homme qui sous tend l’ensemble de la convention, et permettant lui même une discrimination entre États parties, c’est à dire entre ceux qui acceptent l’application de la Convention à la totalité de leur territoire et ceux qui ne l’acceptent pas »0. II. Les implications de la création d’un espace paneuropéen de protection des droits de l’homme Les implications de la création d’un espace paneuropéen de protection des droits de l’homme sont primordiales : la Convention européenne doit pleinement s’appliquer dans ce cadre et son effectivité doit y être garantie. La Cour confirme dans l’arrêt Ilaşcu son souci de créer un espace européen de protection des droits de l’homme qui ne connaît aucun vide juridique et dans lequel les obligations positives découlant de l’article premier de la Convention prennent un relief particulier. A. Éviter au sein de cet espace juridique toute lacune préjudiciable au système de protection des droits de l’homme La volonté de la Cour d’éviter au sein de cet espace européen toute lacune préjudiciable au système de protection des droits de l’homme l’a conduit à juger que lorsqu’un État partie à la Convention exerce un « contrôle global » sur le territoire d’un autre État partie, le premier doit assurer le respect de la totalité des droits matériels énoncés dans la Convention, c’est à dire des obligations à la fois positives et négatives. Il peut ainsi voir sa responsabilité engagée lorsque, par suite d’une action militaire -légale ou non- il exerce son contrôle sur une zone située en dehors de son territoire national. Pour la Cour, l’obligation d’assurer dans une telle région le respect des droits de l’homme découle de l’existence d’un tel contrôle, que celui-ci s’exerce directement, par l’intermédiaire des forces armées des États concernés ou par le biais d’une administration locale subordonnée0. La Cour en a décidé ainsi dans les affaires Loizidou c. Turquie0 et Chypre c. Turquie0. Dans l’affaire Loizidou, elle a affirmé qu’au vu des faits et du comportement de la Turquie, et notamment du grand nombre de soldats turcs participant à des missions actives dans le nord de Chypre, seule la Turquie exerçait en pratique un « contrôle global » sur le territoire de la République turque de Chypre du nord (RTCN). Il revenait en conséquence à la Turquie d’assurer le respect de la totalité des droits matériels énoncés dans la Convention, c’est à dire de respecter les obligations à la fois positives et négatives découlant pour elle de l’article 1er de la Convention. Dans son arrêt Chypre c. Turquie, la Cour compléta son raisonnement en estimant que puisque la Turquie exerçait en pratique un « contrôle global » sur le territoire concerné, sa responsabilité ne pouvait se limiter aux actes commis par ses propres agents sur ce territoire, mais s’étendait également aux actes de l’administration locale qui survivait grâce à son soutien. Pour la Cour, cette solution correspond parfaitement au but et à l’objet de la Convention. Toute autre conclusion conduirait « à une lacune regrettable dans le système de protection des droits de l’homme »0. Les habitants de la partie nord de Chypre se seraient en effet trouvés exclus du bénéfice d’une telle protection qui leur avait jusque là été assurée du fait du « contrôle effectif » exercé par la Turquie sur le territoire concerné et de l’impossibilité concomitante pour le gouvernement de Chypre, État contractant, de satisfaire aux obligations résultant pour lui de la convention. Fallait-il suivre la jurisprudence Chypre contre Turquie pour résoudre le litige opposant les requérants moldaves à la république de Moldova et à la Fédération de Russie ou tenter de dégager une solution jurisprudentielle originale, mieux adaptée au contexte de l’affaire ? Pour conforter la cohérence de sa jurisprudence, la Cour a préféré s’appuyer sur le raisonnement qu’elle avait suivi dans l’arrêt Chypre c. Turquie. Elle a toutefois dû l’aménager au vu des circonstances particulières de l’affaire. Il lui fallait, il est vrai, tirer les conséquences de la décision de recevabilité qu’elle avait rendue à propos cette affaire en 2002. Il lui aurait été effectivement difficile, après avoir considéré que la déclaration par laquelle la Moldova tentait de s’exonérer de sa responsabilité pour les omissions et les actes commis par les autorités de la république autoproclamée transnistriennes, de ne pas s’interroger sur l’étendue de la juridiction de cet État. De plus, l’affaire Ilaşcu se présentait sous un jour particulier puisque les requérants avaient mis en cause tant la responsabilité de la Fédération de Russie que de la Moldova, alors que dans l’affaire Loizidou seule la question de la responsabilité de la Turquie, État « occupant », avait été soulevée. Les requérants moldaves reprochaient effectivement à la République moldave de n’avoir pas adopté en Transnistrie les mesures suffisantes pour assurer le respect des droits garantis par la Convention et d’avoir pris des mesures équivalentes à une reconnaissance de facto du régime de Tiraspol ou tout du moins à une acceptation de la situation séparatiste. La Cour se devait donc de répondre à ces arguments. La Cour a poursuivi le raisonnement qu’elle avait initié dans l’arrêt Chypre c. Turquie. Elle constate que la République Moldave de Transnistrie (RMT) établie en 1991-1992 avec le soutien de la Fédération de Russie et dotée d’organes politiques et d’une administration spécifique, continue de se trouver sous l’autorité effective, ou tout au moins sous l’influence décisive, de la Fédération de Russie. En tout état de cause, celle-ci survit grâce au soutien militaire, économique, financier et politique que lui fournit la Fédération de Russie. Elle constate également qu’il existe un lien ininterrompu et continu de responsabilité de la part de la

Russie quant au sort des requérants, puisque la politique de la Fédération de Russie de soutien au régime et de collaboration avec la RTM a perduré au delà du 5 mai 1998, date d’adhésion de la Fédération de Russie à la Convention européenne des droits de l’homme, et qu’après cette date, la Fédération de Russie n’a rien tenté pour mettre fin à la situation des requérants engendrée par ses agents, et n’a pas agi pour empêcher les violations prétendument commises après le 5 mai 1998. Elle en conclut que les actes dénoncés par les requérants relevaient de la juridiction de la Fédération de Russie aux fins de l’article 1 et que sa responsabilité est engagée, bien qu’à l’époque où ces actes se sont produits, la Convention ne fût pas en vigueur à l’égard de la Fédération de Russie. Mais pouvait-on transposer la solution Chypre c. Turquie à l’affaire Ilaşcu à propos de la juridiction et de la responsabilité de la Fédération de Russie ? Il semble que les circonstances de l’espèce soient suffisamment spécifiques pour qu’une telle transposition apparaisse délicate. Il est difficile de soutenir que la Russie exerce un contrôle « global » sur la RMT, alors que l’occupation militaire n’est pas avérée, ou en tout cas est contestée car le stationnement des troupes russes n’est pas comparable à la présence des troupes turques dans la partie nord de Chypre. La Cour elle-même le reconnaît puisqu’elle tempère le vocabulaire qu’elle utilise et ne parle plus de « contrôle global » comme elle le faisait dans les affaires turques, mais bien « d’autorité effective », voire « d’influence décisive » exercée par la Fédération de Russie sur le régime séparatiste de la RTM. De plus, comment aurait-elle pu soutenir que la Fédération de Russie exerce un « contrôle global » sur la RTM, alors qu’elle reconnaît dans le même arrêt que les requérants relèvent à la fois de la juridiction de la Fédération de Russie, État « occupant », et de la Moldova ? B. Donner leur plein effet aux obligations positives issues de l’article premier de la Convention L’originalité de l’arrêt Ilaşcu et autres réside toutefois dans l’importance que la Cour accorde aux obligations positives issues de l’article 1er de la Convention dans les zones où des obstacles politiques entravent la pleine application de celle-ci. Pour la Cour, l’engagement pris au titre de l’article 1 ne peut dans ces zones s’analyser qu’en fonction des obligations positives qui en découlent. En d’autres termes, si dans de telles circonstances on ne peut attendre d’un État partie à la Convention qu’il reconnaisse aux personnes relevant de sa juridiction les droits et libertés garanties par celle-ci, il lui incombe néanmoins de prendre toutes les mesures appropriées qui restent en son pouvoir pour garantir l’exercice effectif des droits et libertés garantis par la Convention. Appliquant ces principes à l’affaire Ilaşcu et autres, la Cour reconnaît que la mise en place d’un régime séparatiste a pour effet de réduire la portée de la juridiction des États parties à la Convention. Elle conclut que, même en l’absence de contrôle effectif de la Moldova sur la région transnistrienne, les requérants relèvent de la juridiction de la République de Moldova. La responsabilité de celle-ci pour les actes dénoncés commis sur le territoire de la RMT doit toutefois s’établir en fonction des seules obligations positives lui incombant en vertu de l’article 1er de la Convention. Ainsi la Moldova demeure tenue par l’obligation positive de prendre les mesures qui sont en son pouvoir et en conformité avec le droit international - « qu’elles soient d’ordre diplomatique, économique, judiciaire ou autre - afin d’assurer dans le chef des requérants le respect des droits garantis par la Convention ». Pour déterminer l’étendue de ces obligations positives, la Cour estime nécessaire de prendre en compte le juste équilibre à ménager entre l’intérêt général et les intérêts de l’individu, la diversité des situations des États contractants et les choix à faire en termes de priorités et de ressources. En l’espèce, les obligations qui s’imposaient à la Moldova concernaient, d’une part, les mesures nécessaires au rétablissement de son contrôle sur le territoire transnistrien en tant qu’expression de sa juridiction, d’autre part, celles destinées à assurer le respect des droits des requérants, y compris leur libération. S’agissant du rétablissement du contrôle de la Moldova sur la Transnistrie, la Cour a estimé qu’il ne lui revenait pas de définir les mesures que la Moldova aurait dû prendre, ni si celles-ci étaient suffisantes. Elle a simplement constaté qu’un effort minimal aurait dû être entrepris pour garantir aux requérants les droits et libertés inscrits dans la Convention, ce d’autant plus qu’était en cause la violation de droits absolus tels que ceux garantis par les articles 2 et 3 de la Convention. Or, pour la Cour, cet effort minimal n’a pas été entrepris car « les négociations pour le règlement de la situation de Transnistrie dans le cadre desquelles la Fédération de Russie agit en tant qu’État garant, se sont déroulées depuis 2001 sans que la question des requérants ait été abordée et sans qu’aucune autre mesure n’ait été prise ou envisagée par les autorités de la Moldova pour assurer le respect des droits des requérants garantis par la Convention ». Elle conclura à une violation par la Moldova des articles 3 et 5 en raison des mauvais traitements et des conditions de détention subis par trois des requérants. Elle estime de plus que la Moldova a failli à ses obligations au titre de l’article 34 de la Convention. III. La Convention ne saurait en principe s’appliquer en dehors de cet espace paneuropéen Le corollaire de la création d’un espace paneuropéen de protection des droits fondamentaux consiste en principe dans le fait que le champ d’application de la Convention est limité à cet espace. Cependant, cette solution n’a pas été clairement affirmée dès l’origine par la Cour, ce qui pourrait conduire à s’interroger sur la cohérence de la jurisprudence en matière de recevabilité. A. La Convention européenne des droits de l’homme est un traité multilatéral opérant exclusivement en Europe On savait déjà que la Convention ne lie que les Parties contractantes et que son respect ne peut s’imposer à des États tiers. La Cour l’a rappelé dans l’affaire Soering : « L’article 1 ... fixe une limite, notamment territoriale, au domaine de la Convention. En particulier, l’engagement des États contractants se borne à reconnaître aux personnes relevant de « leur juridiction » les droits et libertés énumérés. En outre, la Convention ne régit pas les actes d’un État tiers, ni ne prétend exiger des Parties contractantes qu’elles imposent ses normes à pareil État ». La Cour de Strasbourg dans l’affaire Banković affirme quant à elle que la juridiction des États parties à la Convention ne peut s’exercer en dehors du territoire des États parties à la Convention. La Convention opère donc dans le seul contexte régional européen. Dans cette affaire, la Cour avait dû résoudre sur le terrain de la Convention la question de la responsabilité des États parties à la Convention européenne des droits de l’homme qui avaient participé à la campagne de l’OTAN contre la République Fédérale de Yougoslavie. En effet, quatre des cinq requérants étaient des ressortissants yougoslaves proches de quatre employés de la radiotélévision serbe (RTS) qui trouvèrent la mort à l’occasion des frappes aériennes effectuées sur le siège de la télévision à Belgrade par l’OTAN, le 23 avril 1999. Le cinquième avait survécu au bombardement. Ils demandaient que les États parties à la Convention qui avaient participé à cette opération de l’OTAN soient déclarés responsables de la violation de la Convention, au titre du droit à la vie, de la liberté d’expression et du droit à un recours effectif. Fort diplomatiquement, la Cour, siégeant en Grande Chambre ne s’est pas prononcée sur la question de la recevabilité de la requête au regard de la responsabilité de l’OTAN, évitant par là de dégager des solutions qui auraient pu nolens volens s’appliquer aux recours pendants devant elle qui mettent en cause l’Union européenne. Elle a préféré justifier de l’irrecevabilité de la requête en se fondant sur le terrain de la juridiction des États membres. La Cour a en effet estimé ne pas être « persuadée de l’existence d’un lien juridictionnel entre les personnes ayant été victimes de l’acte incriminé et les États défendeurs ». Les requérants avaient pourtant espéré que la Cour appliquerait la solution retenue dans l’affaire Chypre c. Turquie qui reconnaissait la juridiction de la Turquie sur la partie septentrionale de Chypre. Ils estimaient qu’eu égard à l’ampleur de l’opération aérienne et au nombre relativement faible de victimes, la maîtrise par l’OTAN de l’espace aérien était pratiquement aussi complète que le contrôle exercé par la Turquie sur la partie nord de Chypre. Il s’agissait certes d’un contrôle de portée plus limitée, mais ils soutenaient que l’obligation positive résultant de l’article 1er de la Convention devait être appliqué de manière analogue ou en tout cas proportionnellement au contrôle exercé. La Cour a toutefois réfuté cette argumentation. Pour la Cour, « la Convention est un traité multilatéral opérant... dans un contexte essentiellement régional et plus particulièrement dans l’espace juridique des États contractants, dont il est clair que la RFY ne relève pas. Elle n’a donc pas vocation à s’appliquer partout dans le monde, même à l’égard du comportement des États contractants. Aussi la Cour n’a-t-elle jusqu’ici invoqué l’intérêt d’éviter de laisser des lacunes ou des solutions de continuité dans la protection des droits de l’homme pour établir la juridiction d’un État contractant que dans des cas où, n’eussent été les circonstances spéciales s’y rencontrant, le territoire concerné aurait normalement été couvert par la Convention »0. La solution retenue est prudente, mais ne pouvait guère être différente. Reconnaître que la responsabilité des États défendeurs pouvait être engagée aurait pu avoir des conséquences très préjudiciables pour toutes les actions collectives militaires internationales futures. Il serait en effet revenu à la Cour de contrôler la participation des États contractants à des missions militaires ou humanitaires menées dans le monde dans des conditions où il aurait été impossible à ces États d’assurer aux habitants des territoires concernés la jouissance de l’un quelconque des droits garantis par la Convention. De plus, la responsabilité d’un État contractant aurait pu être engagée, alors même qu’il n’aurait pas pris une part active à la mission incriminée. La peur de violer la Convention aurait enfin risqué de ruiner définitivement la participation des États à de telles missions. B. Une mise en cohérence de la jurisprudence de la Cour demeure encore nécessaire La question peut toutefois se poser de savoir si la solution à laquelle s’est ralliée la Cour dans l’affaire Banković est isolée ou si elle marque le point de départ d’une nouvelle politique jurisprudentielle. En effet si l’on suit la jurisprudence Banković , la Convention ne peut s’appliquer en dehors du territoire régional couvert par la juridiction des États. Or dans deux affaires, postérieures, la Cour semble avoir hésité à faire respecter un tel principe. Déjà à l’occasion de l’affaire Banković, les requérants contestaient les décisions de recevabilité dans les affaires Issa c. Turquie0 et Öcalan c. Turquie0 dès lors que les actes contestés s’étaient produits en dehors du territoire couvert par la Convention. Dans la première affaire, le recours était intenté par des femmes et des mères de personnes qui auraient été portées disparues suite à une incursion de l’armée turque de quelques semaines dans le nord de l’Irak, pays tiers par rapport au territoire de la Convention. La Cour a effectivement admis la recevabilité de la requête, tout en notant que les faits reprochés à la Turquie s’étaient produits en dehors du territoire turc. Dans la deuxième affaire, la Cour a également déclaré recevable la requête présentée par le chef du PKK, Abdullah Öcalan, qui prétendait que son enlèvement au Kenya par les forces de sécurité turque et les circonstances de son arrestation constituaient des violations de l’article 5 de la Convention. Le juge de Strasbourg confirme dans la décision Banković qu’il « a déclaré ces deux affaires recevables et que celles-ci comportent certains griefs relatifs à des actions qu’auraient commises des agents turcs en dehors du territoire de la Turquie ». Il indique toutefois que « ni dans l’une, ni dans l’autre la question de la juridiction n’a été soulevée par le gouvernement défendeur, ni par elle même »0. Dans l’arrêt rendu au fond dans l’affaire Öcalan0, la Cour a brièvement indiqué en s’appuyant sur la jurisprudence de la Commission0 que « les circonstances de la présente affaire se distinguent de celles de l’affaire Banković et autres, notamment en ce que le requérant a été physiquement contraint de revenir en Turquie et a été soumis à leur autorité dès son arrestation et son retour en Turquie »0. En effet, pour la Cour, le requérant s’est retrouvé, dès sa remise par les agents kenyans aux agents turcs, sous l’autorité de la Turquie et relevait en conséquence de la juridiction de cet État aux fins de l’article 1 de la Convention, même si en l’occurrence la Turquie a exercé son autorité en dehors de son territoire. Pour la Cour, la Turquie est responsable ratione personae en raison des actes accomplis par ses agents en dehors du territoire, même si l’arrestation a été le fait des autorités kenyanes, autorités tiers par rapport à la Convention. Cette solution n’est pas d’une clarté absolue et ne peut s’expliquer que par la reconnaissance d’une compétence personnelle des États à l’égard de ses ressortissants qui se trouvent à l’étranger. L’arrêt rendu au fond dans l’arrêt Issa c. Turquie0 laisse davantage perplexe. Alors que les faits se sont passés en Irak, et donc en dehors du territoire couvert par la Convention, la Cour n’a pas exclu la possibilité que la responsabilité de la Turquie puisse être engagée. Elle estime en effet que l’État turc aurait éventuellement pu être considéré comme ayant exercé de manière temporaire un contrôle effectif et global sur une partie du territoire du nord de l’Irak, même si « l’occupation turque » en cause dans l’affaire Issa était difficilement comparable à celle de l’occupation turque de la République de Chypre du Nord. Constatant toutefois que la preuve n’avait pas été rapportée que les troupes turques opéraient effectivement dans la zone où les disparitions furent constatées, la Cour a estimé que les requérants n’avaient pas démontré que leurs parents relevaient bien de la juridiction de la Turquie au sens de l’article 1er de la Convention. Un tel raisonnement ne peut certainement pas s’inscrire dans la lignée de l’arrêt Banković. En effet, selon la jurisprudence Banković, la Cour aurait dû déclarer la requête irrecevable de prime abord, au motif de la non-applicabilité de la Convention hors du territoire soumis à la juridiction des États membres. Certes, ayant, dans l’affaire Issa, déclaré la requête recevable, la Cour ne pouvait faire autrement que de répondre aux arguments invoqués par les requérants. Mais on n’a pu par le passé s’empêcher de ressentir à l’examen de la jurisprudence de la Cour une impression de flottement. On peut espérer que les arrêts Banković et Ilaşcu constitueront dans l’avenir les bases sur lesquelles se fondera la Cour pour interpréter l’article 1, paragraphe 1, de la Convention.

0Le choix des termes de l’article premier de la Convention européenne des droits de l’homme n’est pas dû aux fruits du hasard. S’il avait été décidé à l’origine que la garantie des droits serait réservée à toute personne résidant sur le territoire des Hautes Parties contractantes, le comité d’experts qui s’est penché sur le projet de l’Assemblée consultative a préféré s’aligner sur le projet du Pacte des Nations Unies et a décidé qu’elle le serait à toute personne relevant de leur juridiction. Le changement de rédaction s’expliquait par la volonté du comité d’étendre l’application de la Convention aux personnes qui, sans résider, au sens juridique du terme, sur le territoire d’un État se trouvent néanmoins sur le territoire de cet État. Aussi les États parties à la Convention doivent-ils aujourd’hui répondre de toutes les violations des droits et libertés protégées par la Convention commise envers des individus placés sous leur juridiction.

0 Voir parmi d’autres, CourEDH Z c. Royaume Uni, n°2939/95, CEDH 2001-V . 0 Ilaşcu § 313 0Voir G. Cohen-Jonathan, « La territorialisation de la juridiction de la Cour européenne des droits de l’homme », RTDH, n°52, 2002, p.1069-1082. telle règle résultait déjà de la décision d’irrecevabilité 0 Ilaşcu § 313 0Voir G. Cohen-Jonathan, « La territorialisation de la juridiction de la Cour européenne des droits de l’homme », RTDH, n°52, 2002, p.1069-1082. telle règle résultait déjà de la décision d’irrecevabilité Bankovič et autres en date du 12 décembre 20010, décision de principe en la matière. Dans cette affaire, la Cour avait été amenée à s’interroger sur l’étendue de la juridiction territoriale des États parties à la Convention. Elle s’était tournée vers les principes de la responsabilité internationale tels que confirmés par les travaux de la Commission de droit international dans son texte de codification sur la responsabilité internationale car, comme la Cour se plaît à le souligner, la Convention doit « s’interpréter, dans toute la mesure du possible, en harmonie avec les autres principes du droit international public dont elle fait partie »0. Réceptionnant ainsi la signification traditionnellement donnée au terme « juridiction » en droit international public0, elle a considéré que la compétence juridictionnelle des États était principalement territoriale, et qu’elle était présumée s’exercer sur l’ensemble du territoire des États0. Une telle interprétation, souligne la Cour, est confortée tant par la doctrine que par la pratique des États et les travaux préparatoires de la Convention0. La Cour admettra toutefois que des actes extraterritoriaux peuvent dans des « circonstances exceptionnelles » relever de la juridiction des États contractants0. Dans quelques affaires, la Cour a effectivement estimé que des actes accomplis ou produisant des effets en dehors de son territoire soient « reconnus comme s’analysant en l’exercice par l’État concerné de sa juridiction »0. Elle a dressé une liste non exhaustive de ces actes, notamment 0CourEDH, Banković et autres c. Belgique et 16 autres États contractants, décision du 12 décembre 2001 (requête n°52207/99). 0 Décision préc. § 61. 0 CourEDH Gentilhomme, Schoft, Benhadji et Zerouki c. France, arrêt du 14 mai 2002, req. n° 48205/99, 48209/99 ; Banković et autres, préc. §59-61 et CourEDH, Assanidzé c. Géorgie, arrêt du 8 avril 2004, req. n° 71503/01, §137. 0 Décision Banković préc., §59. 0 La doctrine estime en effet que les titres de juridiction autres que territoriale sont exceptionnels et nécessitent à chaque fois une justification spéciale, fonction des circonstances de l’espèce. La pratique subséquente des États parties dans l’application de la Convention depuis sa ratification montre, elle, que les États n’ont jamais estimé que l’engagement de leur responsabilité extraterritoriale dans des contextes analogues pouvait être engagée. Aucun d’entre eux n’a jamais indiqué par la notification d’une dérogation au titre de l’article 15 de la Convention qu’il considérait que les actes extraterritoriaux impliquaient l’exercice d’un pouvoir de juridiction au sens de l’article 1 de la Convention. Enfin elle trouve une confirmation claire de cette conception essentiellement territoriale des États dans les travaux préparatoires de la Convention. 0 Voir J.P. Costa, « La juridiction de l’État au sens de l’article 1er de la Convention européenne des droits de l’homme », Mél. Cohen Jonathan, Ed. Bruylant, 2004, p.489 et svtes. 0 Un exemple souvent cité est celui tiré de l’arrêt Drozd et Janousek du 27 mai 1992, dans lequel la cour, se fondant sur la jurisprudence de la Commission, avait admis que la responsabilité des parties contractantes pouvait en principe entrer en jeu à raison d’actes émanant de leurs organes (en l’occurrence des juges) ayant été accomplis ou ayant produit des effets en dehors de leur territoire. Dans cette affaire, les actes incriminés n’avaient toutefois pas pu, eu égard aux circonstances, être imputés aux États défendeurs, dès lors que les juges mis en cause n’avaient pas agi en leur qualité de juges français ou espagnols et que les juridictions andorranes fonctionnaient indépendamment desdits États. 0 Dans l’arrêt Assanidzé c. Géorgie préc .(§137), la Cour de Strasbourg indique que la responsabilité d’un État peut aussi jouer en raison d’actes de puissance publique accomplis à l’étranger par les représentants diplomatiques et consulaires de l’État, d’activités criminelles d’individus à l’étranger contre les intérêts de l’État ou ceux de ses ressortissants, d’actes commis sur des navires battant pavillon de l’État en cause ou sur des aéronefs ou engins spatiaux enregistrés par lui ou encore en cas de crimes internationaux particulièrement graves. 0 §71 0Voir CourEDH, Chypre contre Turquie arrêt du 10 mai 2001 (req. n° 25781/94) préc., §78 ; voir aussi la décision Banković, préc. §80. Dans cette décision, la Cour indique qu’elle n’avait jusqu’ici invoqué l’intérêt d’éviter de laisser des lacunes ou des solutions de continuité dans la protection des droits de l’homme pour établir la juridiction d’un État contractant que dans des cas où, n’eussent été les circonstances spéciales s’y rencontrant, le territoire concerné aurait normalement été couvert par la Convention. Voir également sur ce point les préoccupations de l’Assemblée Parlementaire développée dans le rapport de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme de CH Pourcourides, document 9730 du 11 mars 2003. 0 La Convention reste applicable même quand un État partie est confronté à une guerre civile ou à une autre situation d’urgence : si l’article 15 CEDH permet de prendre les mesures nécessaires, il n’autorise en aucun cas la suspension injustifiée des garanties de la Convention (Cour EDH Branniganet McBride c. Royaume-Uni, arrêt du 22 avril 1993). 0Comme le précise la Commission dans l’affaire Temeltasch c. Suisse (requête n° 9116/80, rapport de la Commission du 5 mai 1982, Décisions et rapports 31, p.150 § 73), une réserve est de caractère général « soit lorsqu’elle ne se rapporte pas à une disposition spécifique de la convention, soit lorsqu’elle est libellée d’une manière telle qu’elle ne permet pas d’en définir la portée ». 0 L’article 56 §1 de la Convention précise que « Tout État peut, au moment de la ratification ou à tout autre moment par la suite, déclarer, par notification au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, que la présente Convention s’appliquera, sous réserve du paragraphe 4 du présent article, à tous les territoires ou à l’un quelconque des territoires dont il assure les relations internationales ». 0Comme le précise la Commission dans l’affaire Temeltasch c. Suisse (requête n° 9116/80, rapport de la Commission du 5 mai 1982, Décisions et rapports 31, p.150 § 73), une réserve est de caractère général « soit lorsqu’elle ne se rapporte pas à une disposition spécifique de la convention, soit lorsqu’elle est libellée d’une manière telle qu’elle ne permet pas d’en définir la portée ». 0 L’article 56 §1 de la Convention précise que « Tout État peut, au moment de la ratification ou à tout autre moment par la suite, déclarer, par notification au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, que la présente Convention s’appliquera, sous réserve du paragraphe 4 du présent article, à tous les territoires ou à l’un quelconque des territoires dont il assure les relations internationales ». 0 Arrêt préc. §141. 0 A contrario, dans l’arrêt Assanidzé c. Géorgie préc. (§140), la Cour a pu constater qu’aucun mouvement sécessionniste n’animait la RA d’Adjarie et qu’aucun autre État n’exerçait en RA d’Adjarie un contrôle global ; de plus, en ratifiant la Convention, la Géorgie n’avait formulé en vertu de l’article 57 de la Convention aucune réserve spécifique concernant la RA d’Adjarie ou n’avait invoqué les difficultés d’exercice de sa juridiction sur ce territoire. Enfin, contrairement à la Convention américaine relative aux droits de l’homme du 22 novembre 1969, la Convention européenne ne renferme aucune clause fédérale qui relativiserait les obligations de l’État fédéral s’agissant de faits survenus sur le territoire d’un État fédéré. Aussi, la Cour a-t-elle estimé que les actes dénoncés relevaient bien de la juridiction de la Géorgie. 0 Cour EDH (exceptions préliminaires), Loizidou c. Turquie, arrêt du 23 mars 1995, série A n°310. 0 Arrêt préc. 0 Chypre c. Turquie, §78 0 Banković, §80 0 Décision sur la recevabilité Issa et autres c. Turquie du 30 mai 2000, non publiée. 0 Décision sur la recevabilité, Öcalan c. Turquie du 14 décembre 2000. 0 §80 0 CourEDH Öcalan c. Turquie, arrêt du 12 mars 2003 (arrêt renvoyé devant la Grande Chambre) 0 Voir Commission Illich Sanchez Ramirez c. France 24 juin 1996, req. n° 28780 /95, DR 86 p.155 et Freda c. Italie, 7 octobre 1980, DR 21 p.250. 0 §93. 0 CourEDH, Issa c. Turquie, arrêt du 16 novembre 2004 (req. n° 31821/96).

 

> Retour
 

Informations légales | Contacts | Université Robert Schuman
Copyright 2005 © L'Europe des Libertés