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ACTIVITÉS DU CONSEIL DE L’EUROPE DANS LE DOMAINE DES DROITS DE L’HOMME


Anne WEBER


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    • UN NOUVEL INSTRUMENT DE LUTTE CONTRE LE TERRORISME

-  En adoptant le Protocole amendant la Convention européenne pour la répression du terrorisme [STE n° 190], le 13 février 2003, le Comité des Ministres répondait à l’appel lancé au sein du Conseil de l’Europe au lendemain des attaques terroristes du 11 septembre 2001 « d’accroître rapidement l’efficacité des instruments internationaux existants au Conseil de l’Europe en matière de lutte contre le terrorisme » (109e session ministérielle, 8 novembre 2001).

Elaboré par le Groupe multidisciplinaire sur l’action internationale contre le terrorisme (GMT), ce Protocole met à jour la Convention de 1977 [STE n° 090], sans toutefois changer sa nature. La Convention pour la répression du terrorisme n’est en effet pas un traité d’extradition en tant que tel - il en existe par ailleurs au sein du Conseil de l’Europe - mais vise à faciliter l’extradition des terroristes par la « dépolitisation » des infractions terroristes, en indiquant quelles infractions ne doivent pas être considérées comme une infraction politique pour les besoins de l’extradition. Par conséquent, elle supprime ou limite la possibilité pour l’Etat requis d’opposer le caractère politique d’une infraction pour refuser une extradition, avec pour objectif de contribuer ainsi à la répression des actes de terrorisme.

Ce Protocole d’amendement augmente considérablement le nombre des infractions à dépolitiser, en complétant la liste des traités internationaux relatifs à la lutte contre le terrorisme, auxquels renvoie l’article 1er de la Convention, afin de prendre en compte les développements intervenus récemment dans le cadre des Nations Unies. Le Protocole conserve la distinction existante entre l’article 1er de la Convention de 1977 (obligation pour les Etats parties de ne pas considérer, pour les besoins de l’extradition, des actes d’une gravité particulière, tels que le détournement d’avions, l’enlèvement, la prise d’otages ou l’utilisation de bombes, grenades, fusées et armes à feu, lettres ou colis piégés présentant un danger pour des personnes, comme des infractions politiques, comme des infractions connexes aux infractions politiques ou comme des infractions inspirées par des mobiles politiques) et l’article 2 de cette même Convention (simple faculté de ne pas considérer comme politiques certaines infractions graves qui comportent un acte de violence dirigé contre la vie, l’intégrité corporelle ou la liberté d’une personne), mais étend le champ d’application de ces deux articles aux hypothèses de la tentative, de la complicité, de l’organisation ou du fait de donner l’ordre à d’autres de commettre une des infractions principales. En vue de futures révisions de la Convention, le Protocole a instauré une procédure d’amendement simplifiée, permettant de compléter la liste de traités auxquels la Convention fait référence.

La mise à jour de la Convention de 1977 a également été l’occasion de réviser l’article 5 de la Convention, contenant la clause traditionnelle de non-discrimination, en y intégrant une clause qui indique certains motifs pour lesquels un Etat requis peut refuser d’extrader une personne, à savoir lorsqu’elle risque d’être soumise à la torture, d’être condamnée à mort ou encore d’être condamnée à une peine privative de liberté à perpétuité sans possibilité de remise de peine. Le rapport explicatif précise que l’article 5 « n’entend cependant pas être exhaustif quant aux circonstances dans lesquelles l’extradition peut être refusée ». Il est ainsi permis de penser que le risque d’un procès inéquitable peut constituer une raison légitime de refuser une extradition. En insistant sur le fait que « la Convention doit être interprétée comme un moyen de renforcer la protection des droits de l’homme » (rapport explicatif, § 63), le Conseil de l’Europe réaffirme ici sa volonté de concilier lutte contre le terrorisme et protection des droits de l’homme, dans la lignée de l’adoption des « lignes directrices sur les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme », le 11 juillet 2002 (voir cette Revue n° 9, p.58 ; voir également la Recommandation 1550(2002) de l’Assemblée parlementaire, intitulée « Lutte contre le terrorisme et respect des droits de l’homme »).

Le Protocole prévoit un régime original de réserves à la Convention. Afin de limiter une prolifération de réserves qui réduirait la liste des infractions « dépolitisées » de manière incompatible avec l’objectif que se fixe la Convention, la possibilité de formuler des réserves - bien que maintenue - est à présent subordonnée à un certain nombre de conditions : seuls les Etats membres parties à la Convention à la date d’entrée en vigueur du Protocole d’amendement peuvent formuler des réserves ; les réserves que ces Etats ont pu formuler en vertu de la Convention initiale deviennent caduques à la date d’entrée en vigueur du Protocole ; ces Etats peuvent toutefois formuler une réserve au moment de la signature ou de la ratification du Protocole, à condition d’indiquer les infractions auxquelles elle s’applique et pour lesquelles l’Etat concerné pourra alors refuser l’extradition « au cas par cas, sur la base d’une décision dûment motivée » (article 16 de la Convention). De plus, la durée de validité des réserves est limitée à trois ans, période à l’issue de laquelle la réserve devient caduque à défaut d’être expressément renouvelée. Bien que ce régime particulier de réserves constitue un progrès indéniable, on peut toutefois regretter que, comme le note l’Avis n° 242(2003) de l’Assemblée parlementaire sur le projet de Protocole, ces réserves restent renouvelables sans limitation. Enfin, le Protocole introduit un nouvel article 17, établissant un comité conventionnel de suivi, le COSTER (Contracting States against Terrorism / Etats contractants contre le terrorisme), composé d’un expert nommé par chaque Etat contractant. Outre des tâches générales ayant trait au suivi de la Convention et une mission plus large dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, ce comité est en particulier compétent pour se prononcer sur la conformité avec la Convention d’un refus d’extrader pris en vertu de l’application d’une réserve.

Ce Protocole d’amendement a été ouvert à la signature lors de la 112e session du Comité des Ministres, le 15 mai 2003. Il entrera en vigueur simultanément pour toutes les parties à la Convention. A l’heure actuelle, il a été signé par 34 Etats. A noter que le Protocole a ouvert la Convention de 1977, signée par tous les Etats membres du Conseil de l’Europe et ratifiée par 40 de ces Etats, aux Etats ayant le statut d’observateur auprès du Conseil de l’Europe ainsi qu’aux autres Etats non membres du Conseil de l’Europe, une invitation du Comité des Ministres étant cependant nécessaire dans ce dernier cas (article 14 de la Convention).

La mise à jour de la Convention de 1977 ne semble être qu’une étape dans la contribution du Conseil de l’Europe à l’action internationale contre le terrorisme, puisque est à présent à l’étude l’éventuelle élaboration d’une Convention européenne générale sur la lutte contre le terrorisme, destinée à compléter les instruments et principes existants.

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    • COMITÉ EUROPÉEN POUR LA PRÉVENTION DE LA TORTURE ET DES PEINES OU TRAITEMENTS INHUMAINS OU DÉGRADANTS (CPT)

Conformément à l’article 2 de la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, le CPT peut visiter tout lieu relevant de sa juridiction où des personnes sont privées de liberté par une autorité publique. Après chaque visite, il établit un rapport, dans lequel il expose ses recommandations et suggère des améliorations en vue de renforcer, le cas échéant, la protection des personnes visitées contre la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants. Ce rapport reste confidentiel, à moins que l’Etat concerné ne demande sa publication.

Publication de rapports

Entre février et avril 2003, quatre rapports du CPT ont été publiés, à la demande des autorités concernées.

En vue de combattre le terrorisme au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, le Royaume-Uni adoptait le 14 décembre 2001 une loi relative à la lutte contre le terrorisme, au crime et à la sécurité. Cette loi prévoit notamment la possibilité de détention administrative pour une période indéfinie, sur décision du Secrétaire d’Etat, d’étrangers susceptibles de représenter un risque pour la sécurité nationale ou suspectés d’être des terroristes internationaux et qui, pour des raisons légales ou pratiques, ne peuvent être renvoyés du Royaume-Uni. La lutte contre le terrorisme devant se faire dans le respect des droits fondamentaux de la personne humaine, le CPT avait, dès le 20 décembre 2001, demandé des informations sur la mise en œuvre de cette loi, en particulier sur les lieux de détention utilisés ainsi que le régime applicable à ces détenus. A la lumière des informations reçues, le Comité a décidé d’effectuer une visite en février 2002, afin d’interroger les étrangers détenus en vertu de la loi de 2001. Le rapport relatif à cette visite « exigée par les circonstances », qui a été publié le 12 février 2003 [CPT/Inf(2003)18] en même temps que la réponse des autorités du Royaume-Uni [CPT/Inf(2003)19], note qu’aucune allégation de mauvais traitements physiques par des policiers n’a été recueillie, mais recommande certaines améliorations dans la prise en charge de ces détenus.

Dans son rapport publié le 12 mars 2003 [CPT/Inf(2003)20], relatif à sa quatrième visite effectuée en Allemagne du 3 au 15 décembre 2000, le CPT critique en particulier les conditions de vie des étrangers sous le coup de la procédure dite « d’aéroport » à Francfort-sur-le-Main, ainsi que celles de certains patients placés à l’isolement dans des chambres sécurisées au Service de psychiatrie légale de Wiesloch. Le gouvernement allemand, dans sa réponse [CPT/Inf 2003)21], a informé le CPT des diverses mesures prises afin d’améliorer la situation.

Le 13 mars 2003 a été publié le rapport du CPT concernant la visite effectuée du 22 juillet au 26 juillet 2001 en Espagne [CPT/Inf(2003)22], en vertu de l’article 7 §1 de la Convention pour la prévention de la torture. Cette visite paraissait en effet « exigée par les circonstances », au sens de cet article, en raison d’allégations persistantes de mauvais traitements infligés par des membres de la Police Nationale et de la Garde Civile. Constatant sur place plusieurs indices corroborant l’existence de telles allégations, le Comité conclut dans son rapport que « le cadre légal existant n’offre pas aux personnes détenues un système efficace de garanties contre les mauvais traitements ». Dans leur réponse [CPT/Inf(2003)23], les autorités espagnoles estiment cependant qu’une révision de ce cadre légal n’est pas nécessaire.

Le rapport relatif à la deuxième visite périodique effectuée par le CPT en Roumanie, du 24 janvier au 5 février 1999, a été publié à la demande des autorités roumaines, le 23 avril 2003 [CPT/Inf(2003)25], en même temps que leur réponse [CPT/Inf(2003)26]. Le CPT y décrit certains problèmes de coopération auxquels il a dû faire face et se montre préoccupé en raison du risque pour les personnes soupçonnées d’une infraction pénale d’être soumises à des mauvais traitements physiques par la police. Il constate en outre que, « en dépit de certaines mesures prises par les autorités roumaines depuis la [première] visite de 1995, force a été de constater que nombre de personnes continuaient d’être détenues dans des conditions qui pourraient aisément être qualifiées d’inhumaines et de dégradantes » (§ 9 du rapport). Au vu de ce manque de progrès, particulièrement flagrant s’agissant des conditions des personnes privées de liberté dans les lieux de détention de la police, le CPT souligne que, « si de réels efforts ne sont pas entrepris pour améliorer cette situation, il pourrait être contraint d’envisager le recours à l’article 10, paragraphe 2 de la Convention », à savoir procéder à une déclaration publique à ce sujet, seule « sanction » envisagée par la Convention. Depuis, le CPT a effectué trois autres visites en Roumanie, en octobre 2001, septembre 2002 et février 2003, visites dont les rapports n’ont pas été publiés à ce jour.

Visites

Durant cette même période, le CPT a effectué plusieurs visites. Une délégation s’est tout d’abord rendue sur l’île d’Imrali, en Turquie, en février 2003, afin de s’entretenir notamment avec Abdullah Öcalan, seul détenu de la prison de l’île (voir également le commentaire de l’arrêt de la Cour européenne Öcalan c. Turquie dans cette Revue). Le CPT souhaitait en effet examiner les conditions de détention du leader kurde, suite aux informations reçues selon lesquelles ses proches et avocats éprouvaient de grandes difficultés à accéder à l’île pour lui rendre visite. Il s’agissait de la troisième visite du CPT à la prison d’Imrali.

Le CPT a ensuite effectué une visite en Transnistrie, cette région de la République de Moldova qui a proclamé son indépendance en 1991 mais dont la situation n’est toujours pas résolue. Cette visite « exigée par les circonstances » faisait suite à une première visite ad hoc réalisée en novembre 2000, et au cours de laquelle le Comité avait constaté des conditions de détention très difficiles, surtout dans les établissements pénitentiaires. Le Comité a entrepris deux autres visites ad hoc : l’une dans la région de Kaliningrad, enclave de la Fédération de Russie et entourée de pays qui rejoindront bientôt l’Union Européenne, où il a surtout été question des modalités de transit des détenus et des patients psychiatriques entre cette région et le reste de la Russie ; l’autre en Roumanie, dans le but de réexaminer les conditions matérielles de détention à la Direction Générale de la Police à Bucarest, établissement déjà visité en 1995, 1999 et 2002 (voir ci-dessus).

Enfin, dans le cadre de son programme de visites périodiques, le CPT s’est rendu en Suède et au Luxembourg.

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    • COMITÉ CONSULTATIF POUR LA PROTECTION DES MINORITÉS NATIONALES

Le suivi de la mise en œuvre de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, adoptée le 10 novembre 1994, se fait sur la base de rapports, soumis un an après l’entrée en vigueur de la Convention puis tous les cinq ans par les Etats parties à la Convention. Ces rapports font l’objet d’un examen par le Comité consultatif, composé de 18 experts indépendants, qui adopte un avis sur chacun des rapports étatiques, après avoir en général visité le pays en question. Le mécanisme de suivi se poursuit avec la transmission de cet avis au Comité des Ministres, lequel formule des conclusions et des recommandations. Les avis du Comité consultatif sont rendus publics en même temps que les conclusions et recommandations du Comité des Ministres, à moins que le Comité des Ministres n’en décide autrement au cas par cas. Les Etats peuvent cependant décider de publier plus tôt l’avis du Comité consultatif les concernant, avec leurs commentaires.

C’est précisément ce qui a été fait par l’Albanie, laquelle a demandé la publication, le 18 février 2003, de l’avis du Comité consultatif adopté le 12 septembre 2002. Saluant les efforts de l’Albanie en faveur de la protection des minorités nationales ainsi que l’esprit de tolérance qui y prévaut, le Comité souligne néanmoins l’insuffisance du cadre juridique et administratif dans certains domaines et regrette l’absence d’informations statistiques, essentielles selon lui pour le suivi et la conception d’une politique et de pratiques en liaison avec les minorités nationales. De plus, le Comité reste préoccupé par les discriminations et préjugés persistants à l’égard des personnes de la communauté Rom et par l’effectivité de la participation des personnes appartenant aux minorités nationales à la vie économique et publique.

Le 5 février 2003, le Comité des Ministres a adopté des conclusions et recommandations sur la mise en œuvre de la Convention-cadre par l’Ukraine [ResCMN(2003)5], se basant sur l’avis du Comité consultatif, rendu public en novembre 2002 sur l’initiative de l’Etat concerné.

Dans un avis adopté le 12 septembre 2002 et rendu public le 13 février 2003, le Comité consultatif considère que la Norvège « a renforcé de façon significative l’attention accordée à la protection des minorités nationales », en fournissant notamment « des efforts particulièrement appréciables » à l’égard des Sami. Le Comité souligne toutefois que les autorités norvégiennes pourraient encore apporter des améliorations à l’égard des minorités nationales sur le plan législatif et dans la pratique, en particulier à l’égard des Kvens, dont le statut dans certains domaines n’est pas encore satisfaisant, et des Roms et Romanichels, qui continuent de subir des discriminations. Enfin, le Comité consultatif incite les autorités norvégiennes à développer davantage les structures permettant de consulter les représentants des minorités nationales ; ce qui a été fait depuis, avec la création d’une nouvelle structure consultative pour les minorités nationales. Le Comité des Ministres a adopté ses recommandations concernant la Norvège le 8 avril 2003 [ResCMN(2003)6], recommandations qui reprennent largement les remarques conclusives contenues dans l’avis du Comité consultatif.

Décision d’ordre procédural

Le Conseil de l’Europe se trouve à présent confronté aux même maux dont souffrent les organes de surveillance des traités relatifs aux droits de l’homme, créés sous les auspices des Nations Unies : le retard ou la non-présentation des rapports périodiques par les Etats, qui rend le contrôle impossible. A la manière de ces organes, qui ont tous développé un contrôle en l’absence de rapport, le Comité consultatif étudie aujourd’hui la possibilité de déclencher le monitoring en cas de retard persistant. En effet, le Comité attend toujours le premier rapport de la Bosnie-Herzégovine (dû pour le 01/06/2001) et de l’ex-République yougoslave de Macédoine (rapport attendu depuis le 01/02/1999), alors que bon nombre de ces rapports a été envoyé avec un, voire deux ans de retard. Ainsi, lors de la 832e réunion du Comité des Ministres, le 19 mars 2003, les Délégués ont autorisé le Comité consultatif à soumettre une proposition concernant le déclenchement du suivi de la Convention-cadre en l’absence de rapport étatique lorsqu’un Etat partie se trouve en retard de plus de 24 mois dans la présentation de son rapport étatique, en indiquant les informations reçues de cet Etat au sujet des raisons du retard.

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    • COMMISSION EUROPÉENNE CONTRE LE RACISME ET L’INTOLÉRANCE (ECRI)

Née à la suite du premier sommet des chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l’Europe, tenu à Vienne en 1993, l’ECRI a pour tâche de combattre le racisme, la xénophobie, l’antisémitisme et l’intolérance, sous l’angle de la protection des droits de l’homme. Elle a vu son statut renforcé par la Résolution 2002(8) du Comité des Ministres, qui consacre son rôle en tant que mécanisme de suivi indépendant des droits de l’homme.

Approche pays par pays

Six nouveaux rapports, concernant Andorre, l’Azerbaïdjan, le Lichtenstein, la Lituanie, la République de Moldova et la Suède, ont été publiés par l’ECRI, le 15 avril 2003, dans le cadre de son deuxième cycle de suivi des lois, politiques et pratiques des Etats membres dans la lutte contre le racisme. La Commission constate une évolution positive dans l’ensemble de ces pays, bien que certains éléments demeurent préoccupants, tels que par exemple de graves problèmes de racisme et d’intolérance vis-à-vis des membres de la communauté rom/tsigane en Lituanie et Moldova.

Recommandation de politique générale

L’ECRI a publié, le 17 février 2003, sa septième recommandation générale [CRI(2003)8], adoptée le 13 décembre 2002, sur la législation nationale pour lutter contre le racisme et la discrimination raciale. Cette recommandation, adressée à l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe, contient les éléments-clés devant figurer dans la législation nationale des Etats membres pour lutter efficacement contre le racisme et la discrimination raciale. Son champ d’application est très vaste : elle couvre toutes les branches du droit - constitutionnel, pénal, civil et administratif - et tous les domaines de la vie sociale, et préconise une protection juridique contre la discrimination dans de nombreuses activités, y compris celles de la police, de la douane, de l’armée et des institutions pénitentiaires. La prise en compte de la nationalité, la langue et la religion parmi les motifs pour lesquels la discrimination est interdite, en plus de la race, la couleur, l’origine nationale et ethnique, constitue un autre point fort de ce texte. L’ECRI recommande enfin la création au niveau national d’organes indépendants spécialisés dans la lutte contre le racisme et la discrimination raciale, qui auraient pour rôle, non seulement d’assurer le suivi de la situation et de formuler des recommandations aux gouvernements, mais aussi d’assister ou de représenter les victimes devant les tribunaux ou de mener des enquêtes ; elle prône également la prévention, en prévoyant l’obligation positive pour toutes les autorités publiques de promouvoir activement l’égalité et de sensibiliser à la discrimination.

« Consciente que le droit seul ne suffira pas à éliminer le racisme et la discrimination raciale, mais convaincue que la lutte contre le racisme et la discrimination raciale ne saurait se passer du droit », l’ECRI livre ici un texte de référence en la matière.

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    • COMMISSAIRE AUX DROITS DE L’HOMME

Institué par la Résolution (99)50 du Comité des Ministres, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe est chargé de promouvoir l’éducation et la sensibilisation aux droits de l’homme, ainsi que le respect effectif et la pleine jouissance de ces droits dans les Etats membres. Premier Commissaire aux droits de l’homme, élu en septembre 1999, M. Alvaro Gil-Robles a pris ses fonctions le 15 octobre 1999 (voir cette Revue n° 1, pp.2-5). Il a depuis publié de nombreux rapports, recommandations et autres documents.

Dans son rapport du 4 mars 2003 [CommDH(2003)5], le Commissaire aux droits de l’homme présente ses observations relatives à sa quatrième visite en Tchétchénie et en Ingouchie, qui a eu lieu du 10 au 16 février 2003. Le Commissaire y traite tout d’abord des graves problèmes d’insécurité et d’impunité qui règnent en Tchétchénie, insistant en particulier sur la nécessité de mettre fin aux disparitions de personnes civiles. S’agissant ensuite de la mise en place d’institutions politiques de dialogue, le Commissaire constate que « les autorités fédérales russes ont choisi la voie d’un référendum pour sortir du cercle vicieux de la violence militaire ». Sans se prononcer sur l’opportunité ou le momentum de ce référendum, le Commissaire souligne l’importance du droit de s’exprimer librement et en connaissance de cause, qui doit être garanti à la population tchétchène lors de ce processus. Le Commissaire souhaite enfin voir les conditions matérielles de vie en Tchétchénie s’améliorer, ce qui passe par la reconstruction du pays, et déplore la corruption persistante, laquelle constitue un frein à une « perspective de vie normale ».

Le Commissaire a également publié un rapport suite à sa visite en Pologne [CommDH(2003)4, 19 mars 2003], où il s’était rendu en novembre 2002, à l’invitation du Ministre polonais des Affaires étrangères. Ce rapport porte sur les différentes questions soulevées au cours des entretiens que le Commissaire a eus avec des représentants d’autorités nationales et locales, d’organisations non gouvernementales, d’instances de protection des droits de l’homme et de syndicats, et des parlementaires : ce rapport traite ainsi du système judiciaire, de la police et de l’armée, de la non-discrimination et de la situation des minorités, des femmes et des enfants, de la traite d’êtres humains, des réfugiés et des demandeurs d’asile, de l’emploi et des droits sociaux et de la liberté d’expression et des médias.

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    • ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE

Lors de la deuxième partie de sa session plénière pour l’année 2003, qui s’est déroulée à Strasbourg du 31 mars au 4 avril 2003, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a adopté une Recommandation 1600(2003), assortie d’une Résolution 1323(2003) et d’une Directive 586(2003), sur la situation des droits de l’homme en République tchétchène. Réaffirmant sa conviction qu’il n’y aura pas de paix sans justice en Tchétchénie, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres « d’envisager de proposer à la communauté internationale la création d’un tribunal ad hoc chargé de juger les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité commis dans la République tchétchène », dans l’hypothèse où le climat d’impunité devrait y persister. De plus, agissant en vertu du paragraphe 1 de la Déclaration de 1994 relative au respect des engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe, elle décide de saisir le Comité des Ministres et lui recommande de charger le Secrétaire Général de prendre des contacts, de recueillir des informations et de donner un avis sur la situation des droits de l’homme en République tchétchène, en application du paragraphe 4 de cette déclaration.

Dans sa Recommandation 1598(2003), intitulée « Protection des langues des signes dans les Etats membres du Conseil de l’Europe », l’Assemblée recommande au Comité des Ministres d’élaborer un instrument juridique spécifique sur les droits des utilisateurs des langues des signes. A cette fin, elle demande au Comité d’envisager la rédaction d’un protocole additionnel à la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, qui incorporerait les langues des signes dans la Charte, en tant que langues minoritaires dépourvues de territoire.

Enfin, au cours de cette session parlementaire, le 2 avril 2003, la Serbie-Monténégro a rejoint le Conseil de l’Europe, devenant le 45ème Etat membre.

 

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